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葛荃:行政权力主体与行政关系主体析论——基于行政哲学的视角

更新时间:2010-03-16 10:46:20
作者: 葛荃 (进入专栏)  

  但是,这些事件的频繁和同类事件一而再,再而三地重复发生,显然表明这不仅仅是个道德或管理方法的问题,而是有着更深层的原因。

  本文认为,行政管理的单一和简单化的背后,是政府管理理念的严重滞后。长期以来行政主体认识的不清楚与不合理,使得管理与被管理者的基本定位处于失衡状态,与我们期待着的“服务型政府”及和谐社会相距甚远。这就需要我们从行政哲学的层面予以合理的解释。本文上述有关行政主体的思考,正是为了解读这些问题的理论尝试。

  当代中国的行政体制改革呼唤“服务型政府”,有关的讨论已成学界热点。本文认为,达成服务型政府的转型除了技术层面的要求,还有管理理念的转换。而后者的转换更具有根本性的意义。

  从人类社会发展的一般历程来看,最初的管理其实就是统治,学术界称之为“前古典公共行政”。这种管理无非是拥有政治权力的统治者集团统治经验的积累和理性自觉,表现为一种基于集团或阶级利益的需要而形成的统治手段与艺术。有研究者这样概括:“自从人类出现了利益分化和阶级分化以来就有了行政管理的问题。但是在传统的阶级统治模式中,行政管理是附属于几阶级统治的,从属于阶级统治的需要和为阶级统治服务的。……根据这些特征,我们把传统社会的行政行为及其模式称作‘统治行政’。”[3](45)这个说法是有道理的。统治行政的主要特征是,统治者关注的是政治权力的归属、延传和分享,一般通过国家的强制力实现对全社会的控制;其中虽然并不完全排除管理的内容,但是与统治相较,管理是次要的从属性的,基本被融合于统治手段之中。

  在这样的管理模式中,行政主体是惟一的。就是说,掌控国家权力的政治权力主体就是行政权力主体,此外的其他社会层面都是客体,其社会定位当然是被统治和被管理。统治行政的管理理念是肯认权力与统治的正当与合法,所有被后世称道的传统政治智慧正是在这样的理念基础上展示出来的。

  以1887年伍德罗•威尔逊(Woodrow Wilson 1856--1924)发表《行政学研究》一文为标志,行政管理从经验和理性的层面提升为科学,公共行政成为一门科学学科。这一时期的行政管理被称为“古典公共行政”,其行政模式以“管制”为特点。也就是说,政府管理是以知识为工具对社会公众实施控制或管制,公共行政的基本目标是经济与管理效率。在管制行政的模式中,行政主体仍然具有惟一性。虽然十九世纪西方的政治体制已经步入了民主共和的近代化历程,在政治理念上,社会政治主体的社会自觉逐渐形成。但是在管理的层面上,管理理念仍然相当滞后,以“效率至上”为价值取向的极权化管理实际阻遏了行政关系主体理念的成熟与世俗化。

  20世纪60年代后期,出现了以德怀特•沃尔多(Dwight Waldo 1913—2000)和弗雷德里克森(George H. Frederickson 1934--)为代表的“新公共行政”学派。针对古典公共行政的“效率至上”管理理念,他们提出公共行政的核心价值是社会公平,而不是经济和效率。为此他们主张以“公平至上”来替换“效率至上”,以公众的需求作为行政组织存在和发展的前提,并主张以此为基点建立民主行政的模型。[4]( p58) 新公共行政的“公平至上”管理理念产生了广泛的影响,在一定程度上冲击了传统的管制行政模式,以追逐效率为标的的极权化管理得到相应的调整,在政策方面出现了“福利国家”倾向。

  然而,进入70年代以后,西方社会的公共行政又出现了一些新问题,主要有行政效率过低、财政赤字过高等等,新公共行政学派力主推行的社会福利政策也遇到了诸多难题,于是在西方公共管理学界出现了一派反思和改革思潮,“新公共管理”学派藉此而现身。

  这一学派的代表人物有克里斯托弗•波利特(Christopher Pollitt)、克里斯托弗•胡德(Christopher C.Hood)、戴维•H•罗森布卢姆(David H.Rosenbloom)等,他们的主要理论特点是以市场为取向,提出公共管理的“顾客导向”问题。即政府管理的主旨是服务公众,作为纳税人的社会公众是主人,是顾客,政府生产的公共产品要尽力满足顾客的各种需求。这就要求政府降低行政成本,放松政府管制,实行绩效管理,提高行政效率,注重公共服务质量,实现社会公平。这种管理模式被称为“服务行政”,现在人们熟知的“服务型政府”正是在新公共管理的理论与实践基础上提出的。

  通过以上对行政管理历史演变的梳理,我们可以清楚地看到,直至20 世纪70年代新公共管理学派出现之前,在管理的理念上,政府与一般社会成员的主客体关系实质上没有什么变化,行政组织作为行政权力主体掌控行政权力实施管理,一般社会成员作为客体始终处于被管理地位。虽然新公共行政学派明确意识到了公平的重要性,并且有意识地强调公众的需求和建构民主行政,但是他们在最根本的行政主、客体问题上却没有进一步深究。

  新公共管理的“顾客导向”理论使得政府与公众的关系得以重新定位,但其依据的基本理念源自市场经济理论。这在行政权力的运作过程和行政关系的致思逻辑上仍然有所欠缺。也就是说,“顾客导向”只是针对管理方式和政策选择方面的应然的倡导,在确认行政管理的基本关系上不能形成必然的法则。

  本文提出的“行政权力主体”与“行政关系主体”互为主体的理念,可以弥补上述的缺失,具体言之,有以下三个方面。

  一是在行政管理的基本关系的定位上,使得行政组织及其成员作为管理者与作为被管理者的一般社会成员双方形成一种均衡的态势。前者在实施管理的过程中,面对的并不是单纯的“平头百姓”,而是当然具有行政监督与制约权利的另一方主体。而且,从行政管理权力的归属看,这一方主体恰恰是行政组织及其成员即行使行政权力者们“手中权力”的授予方。这样一来,在理念和实际操作中,以往的管理与被管理的不均衡定位得以根本改变,双方的地位平等是建立在互为主体的关系上,一般社会成员在服从管理的同时,亦作为行政关系主体而能实时监管着行政组织的运作和行政管理权力的行使。于是任何形式的压制、强制和强迫都将被明确否定,代之以公平、公正、实效和有序。管理与被管理双方根本定位的重构使得行政管理过程的合理性达到了最佳状态。

  二是为行政法的主体理论提供了更合逻辑的理论支撑。当下学术界使用的行政主体理论援引自西方,主要局限于行政法的范围,指的是在形成法律关系的条件下,行政组织和行政相对人双方均为主体。这种界说使得行政主体的范围过于狭窄,其理论的解释能力并不能适应当代中国社会行政发展的需要。换言之,即便从行政法的层面看,有关行政主体的理论也需要依据中国的国情和行政法实施的具体状况而有所调整与更新。本文关于行政权力主体和行政关系主体的理念,扩大了以往仅仅认定行政组织与行政相对人作为行政主体的范围,从而为行政法学的创新和发展提供了理论依据。

  一方面,行政权力主体的意涵不仅包括“行政机关和法律法规授权的组织”,还包括以往那些游离于行政法之外的实际行使行政权力却不具备行政主体资格的组织,如高等院校、公有公共设施、行业协会等等;同时,也还包括实际行使行政管理权力的行政组织成员。

  从行政哲学的视角看,将实际行使行政权力的行政组织成员与行政组织本身剥离开来是不合逻辑的。虽说依照行政法的规定,代表行政主体行使行政管理权力的行政组织成员如果不当行政或违法行政,其本人有过失或主观故意,那么行政主体可以向该行政组织成员行使事后的追偿权。但这指的是特殊情况。在一般情况下,依照权力与责任相统一的原则,拥有和行使权力就必须承担责任。行政管理权力是经由行政组织并通过具体的行政管理人员来行使或实施的。因而,按照本文的界定,行政组织及其成员作为“行政权力主体”,即便是在正常或常规的行政管理过程中,行政组织成员也必须与行政组织一起共同承担责任。责任共担可以有效防范实际行使行政管理权力者以任何形式的组织或公共的名义滥用权力或行政不作为,可以使得行政监督与制约实时有效,据以防范和避免行政不公。

  另一方面,行政关系主体的意涵不只是包括与行政主体形成特定法律关系的“行政相对人”即被管理的组织与人,而是包括一般社会成员即所有公民。他们作为行政关系主体并不是在某种特定的法律状况下,而是在全部的行政管理过程中。也就是说,只要实际存在着“行政管理权力的行使”、“行政管理过程”或“行政管理行为”,那么,被管理的一方作为公民,即具有行政关系主体的地位、享有法定的权利及应尽的义务。一般社会成员的行政关系主体的定位是在行政管理的运作中体现出来的。这样,如果发生管理冲突事件当然需要经由行政诉讼的法律程序。但,基于一般社会成员行政关系主体的定位,使得他们可以在行政管理过程中实时针对行政权力进行制约与监督,这样便有可能降低管理冲突,最大限度地实现管理过程的公平与有序。

  行政权力主体与行政关系主体互为主体的理念可以为调整和完善行政法提供某种思路,有助于从行政法的层面主动规避或阻遏当下行政管理中的诸多不合理现象,使得行使行政权力者有权有责,一般社会成员即公民的权利和义务得以兑现。

  三是在行政权力主体和行政关系主体互为主体的局面下,服务型政府的达成才是有可能的。服务行政的一般理论认为,政府的管理职能应定位为“公共服务”,以公众的意志和需求作为服务的出发点,及时向公众提供充足的公共产品,如公共工程、公用事业、义务教育、卫生保健、社会保险与福利,及科技发展、就业培训等等。政府要保证公共服务的质量,以公众的满意程度作为行政绩效考评的最高标准。此外,服务行政还要求政府积极处理社会冲突、协调社会利益、保持社会稳定,充分发挥其社会管理职能。

  从服务行政的规定性来看,似乎与中国政府长期以来“为人民服务”的行政宗旨并无牴牾。在理念上,我们的各级干部都是“公仆”,是“人民的勤务员”,人民政府为人民,我们已经在进行“服务”了。然而,“为人民服务”的价值取向与“公仆”或“勤务员”的角色承诺基本属于政治道德的范围,一般只是作为行政组织对于其代表者即执掌和行使权力人员的道德要求。一般而言,在行政行为的制约上只有或然性,并不具有必然性或强制力。在管制行政的模式下,行政组织及其代表者执掌并行使行政管理权力,一般社会成员作为被管理者只有听命与服从。由于在行政管理的实际过程中,管理者与被管理者主、客体定位的分野和实际存在的不平等,“为人民服务”不过是针对行政主体的道德规范,是否践行,基本取决于行政行为主体本人或其它具体条件。结果是在很多情况下,公仆成为官僚,服务实为管制,“为人民服务”仅仅成为一句响亮的口号和堂皇的牌匾,与管理过程中的“服务”状况两不相干。

  对于行政组织及其成员来说,服务型政府管理模式的提出,并不意味着道德要求的花样翻新,而是行政模式或曰管理机制的变更。假如在管理理念上我们还没能走出管制行政的羁绊,把行政管理的实质依然视为一个“管”字,那么,再先进合理的行政模式也是难以真正实行的。本文提出的行政权力主体与行政关系主体互为主体的理念能够清源正本,从根本上校正这一谬误。对于这一理念的认知和认可,将使得行政组织及其代表者们惊讶地意识到,原来,一般社会成员作为纳税人和公民,在管理与被管理的关系中是主体,行政管理权力的运作不是在“管人”,而是要“向社会提供个人无法提供的公共物品与公共服务”,要让每一个社会成员满意,要得到纳税人的首肯。管理与被管理在这样的理念下实际处于平等和对等的地位,行政组织及行使管理权力的人员并不高人一等,他们拥有行政权力并不表明他们拥有特权或特殊身分,而是仅仅表明其特定的职责。这样的行政理念蕴涵着的是管理原则,而不是行政道德,因而具有强制力和权威性。在这样的行政理念所规定的管理与被管理地位平等的语境中,行政管理的服务宗旨才是有可能达成的。在服务型政府达成的过程中,我们的口号和牌匾则应该调整为“为公民服务”。

  

  An analysis on the administrative power subject and the administrative relation subject

  Ge Quan

  (Law School, Shandong University at Weihai,(点击此处阅读下一页)


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