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康晓光:经济增长、社会公平、民主法治与合法性基础

更新时间:2010-03-05 14:47:27
作者: 康晓光 (进入专栏)  
生活水平下降,长期过紧日子。如果经济发展老是停留在低速度,生活水平就很难提高。人民现在为什么还拥护我们?就是这十年有发展,发展很明显。假设我们有五年不发展,或者是低速度发展,例如百分之四、百分之五,甚至百分之二、百分之三,会发生什么影响?这不只是经济问题,实际上是个政治问题[9]。在1992年的南巡讲话中,邓小平毫不含糊地指出,“不改革开放,不发展经济,不改善人民生活,只能是死路一条”[10]。他又说,“为什么‘六·四’以后我们的国家能够很稳定?就是因为我们搞了改革开放,促进了经济发展,人民生活得到了改善”[11]。

   进入90年代以后,前苏联“激进式改革”所导致的经济大幅度滑坡,又为中国政府提供了另一种新的合法性基础,即亨廷顿所谓的“受益于民主政权失败的‘负面合法性’”[12]。它一方面从反面证明了中国的“渐进式改革”策略是正确的,另一方面从反面证明了政治民主化改革并不能解决一切问题。尽管中国人渴望更加广泛地参与影响自己生活的公共决策,需要更广泛的政治自由和政治权利,但同时也需要稳定,需要保住“此时此刻”已经过上的好日子。中国人担心前苏联式的激进政治改革会导致社会混乱和经济崩溃,担心会因此失去过去20年中所得到的一切。尽管人们对官员的腐败和任人唯亲、对官商勾结、钱权交易、对不法奸商的不义之财都深恶痛绝,但是他们更怕失去那些已经握在自己手中的东西。

   2?“政绩合法性困局”

   亨廷顿在提出“政绩合法性”概念的同时,也提出了“政绩困局”概念。他指出:“在民主国家,统治者的合法性通常依赖于他们满足一些关键选民对他们政绩的期望。但是这一制度的合法性却建立在程序之上,建立在其选民通过选举选择其统治者的能力之上。那些在职的统治者不可避免会作不出政绩,这样,他们就失去了合法性,也就会在选举中被击败。一群新的统治者会接替他们。因此,统治者失去统治的合法性导致了这个体制重新肯定其程序的合法性。不过,在除一党制之外的威权体制下,在统治者的合法性和政权的合法性之间都不可能作出明确的区分。政绩平平既瓦解了统治者的合法性,也瓦解了这一制度的合法性”[13]。

   如今亨廷顿所指出的“政绩合法性困局”也开始在中国显露出来。亚洲金融危机打击了中国强劲的出口势头,减少了外资的进入,而国内收入分配不均则带来了内需不足,缺乏刺激的国民经济明显地放慢了增长的速度。政府的“政绩”要出问题了!与此同时,发生在印度尼西亚的事情对中国发出了严重警告。即使有持续30年的高速经济增长,即使有牢固的家族统治,即使有一贯效忠于自己的军队,只要没有政治民主,只要存在必然随专制而来的官员腐败、官商勾结、军队干政、贫富不均、经济泡沫,那么只需一次沉重的经济打击,貌似强大的苏哈托王朝转瞬之间就土崩瓦解了。印度尼西亚的事件似乎在告诉人们:持续的经济增长离不开民主政治的支持,没有以民主政治为基础的经济增长是不可持续的经济增长,经济增长要求民主政治的出现。

   随着全球化的进一步发展,随着对外开放的扩大,世界经济对中国经济的影响将越来越深刻、越来越广泛;与此同时,国内市场化改革的继续发展,将进一步强化市场经济的自主权力。这两种不可逆转的历史趋势将逐渐削弱政府干预经济发展的能力。这意味着,以实现经济增长为合法性基础的政府,把握自己命运的能力将越来越小,决定政府生死存亡的力量将不可逆转地转移到“异己势力”的手中。由此可见,处于世纪之交的中国政府又一次面临着寻找新的合法性基础的选择。三?维护社会公正—重建合法性基础的短期行动在20年改革期间,中国的国民经济保持了高速增长,GDP年增长率维持在8%左右。但是,即使是按最保守的估计,中国的收入分配差距也在迅速扩大,基尼系数从80年代初期的0.288扩大到90年代中期的0.388,15年间增加了10个百分点[14]。世界银行指出,在如此之大的国家之中,在如此之短的时间之内,收入分配差距如此迅速地扩大,这是历史上任何一个国家不曾有过的现象。与此同时,中国的绝对贫困发生率(贫困人口总数/人口总数)也在大幅度下降,农村绝对贫困人口大约减少了2亿人。这三种趋势的协同并进构成了“中国奇迹”的基本内涵。尽管高收入群体收益较多,但由于贫困群体也受益匪浅,因而使改革获得了广泛的社会支持。那么在今后一个时期,如何最大限度地提高“既定的政绩”对巩固合法性的贡献呢?答案是改进收入分配,即通过改进分配格局使更多的人从经济增长中获益来提高政府的合法性能力。

   1.东亚经验

   世界银行指出,在实现经济起飞之前,东亚国家或地区的“领导人都极其迫切地需要回答这样一个基本问题:为什么是由他们而不是由其他人来领导国家”[15]?世界银行发现,“东亚领导们为确立其统治的合法性、赢得公众的广泛支持,制订了分享增长的原则,允诺在经济增长后,社会各阶层均将受益。”[16]但是,为了实现分享增长或更加公平的收入分配,东亚的统治者们必须解决一系列复杂的协调问题,“首先,政府要说服经济界精英支持鼓励增长的政策。然后,要动员这些精英与中产阶级和贫困人口分享增长的成果。最后,为了争取中产阶级和贫困人口的合作,政府要使他们看到他们确实能从未来的增长中受益”[17]。

   世界银行强调指出,分享增长不能仅仅停留在口头,而要落实到明确和有效的机制与制度上。“为了赢得非精英阶层的支持,HPAEs[18]的领导人均采用了一些特定的机制以大幅度增加分享增长果实的机会。这些机制因经济而异,但一般包括:教育(所有HPAEs)、土地改革(日本、韩国和中国台湾)、支持中小型企业(香港、日本、韩国、中国台湾)以及由政府提供诸如住房和公共医疗之类的基本生活服务(香港和新加坡)。几乎所有的HPAEs均审慎而微妙地处理与劳工的关系,限制工会的权力,抑制劳工激进主义。与此同时,政府鼓励建立合作的环境以促进增长,而劳工则可从生产率的增长中受益。”[19]特别值得注意的是,世界银行强调指出,“这些分享财富的措施与绝大多数发展中国家典型的再分配方法不太相同。HPAEs不是直接提供收入转移赠与或为特定的商品提供补贴(例如食品或燃料),而是建立合适的机制,增加社会和经济地位上升的机会。其结果往往是,个人和家庭由于看到能获得这种机会并确信只要努力就会得到报偿,因此便更加努力地学习、工作和储蓄”[20]。

   2.收入分配的理论、现实及其政策涵义

   “四次收入分配说”[21]认为,社会的总财富在各个社会成员之间的分布状态是经过四次分配形成的。市场是第一次分配的主持人,它按照“效率原则”进行分配,社会财富被以工资、利润和利息的形式分配给生产要素的所有者。与世界各国一样,中国的第一次分配也导致经济不平等。第二次分配由政府主持,理论上说它应该按照“公平原则”通过税收和财政支出进行“再分配”。中国政府实施的再分配具有一个突出的特征,那就是“锦上添花”。即受到市场优待的人将进一步受到政府的优待,而在第一次分配处于不利境地的人将再次受到政府的歧视,从政府再分配中受益最大的群体恰恰是高收入群体。财政部最近的一次统计显示,中国政府的转移支付比市场分配更加不平等。非政府组织(NGO)通过募集自愿捐赠和资助活动实施第三次分配。这次分配依据的是“道德原则”。目前第三次分配发挥的作用可以用“微不足道”来概括,但是它的确发挥了“雪中送炭”的作用。第四次分配也就是所谓的“灰色分配”和“黑色分配”,表现为各种犯罪活动,如偷窃、抢劫、贪污和受贿等等。中国的钱权交易和买官卖官的规模到底有多大,始终没有一个合理的估计。但是,毫无疑问,它对社会公正和政府合法性的损害却是难以估量的。按照这一收入分配理论,为了改善收入分配状况,中国目前应该实施一种“四面出击”策略:首先,继续深化市场化改革,让市场充分发挥资源配置作用。这一策略,一方面可以提高整体经济效率,做大蛋糕;另一方面可以减少“寻租”机会,通过“釜底抽薪”策略遏制钱权交易规模;同时还可以赢得强势群体对政府的社会经济政策的拥护。第二,改进政府的再分配职能,确实按照公平原则实施财政转移支付,确实做到“雪中送炭”,维护弱势群体的基本权益,确保起码的社会公正。对于今日中国来说,如果没有政府的积极干预,那就根本无法缓解或遏制城乡的绝对贫困,为此,收入再分配是绝对必需的。任何声称“借鉴东亚国家或地区的经验”,坚持在收入分配问题上实行“无为而治”的主张,都是对穷人和社会极端不负责任的表现。第三,积极推动非营利组织的发展,发挥它们的再分配职能,一方面弥补政府职能的缺陷,另一方面与政府形成竞争关系,提高整个社会的再分配效率。第二和第三项策略的目的在于使政府赢得弱势群体的拥护。第四,坚决打击偷窃、抢劫、贪污、受贿等各种犯罪活动,特别是要打击政府部门日益严重的腐败。

   3.平等、效率与稳定的统一

   一般情况下,“效率”和“公平”被视为两个相互冲突的政策目标,但是在今日中国这一判断并不成立。目前,制约中国经济增长的最主要的因素是有效需求不足,而在商品出口受阻、外来投资疲软的情况下,扩大国内需求是刺激有效需求的唯一出路。但是国内需求并不乐观!为什么?根本原因就是收入分配差距过大!高收入群体只能消费一部分自己的收入,其余的则转变为储蓄,而大多数的低收入人群,虽然有消费冲动,但没有消费能力,其结果就是整个社会的有效需求不足。实际上,中国今天所面对的经济危机就是标准的古典型的资本主义经济危机,也就是马克思所指出的由于财富和贫穷的两极分化所造成的生产过剩的危机。资本主义最初采取的走出危机的对策是开拓海外市场,即商品输出和资本输出,随后又采取了国家资本主义特别是福利国家策略来克服古典型经济危机。对于中国来说,商品输出和资本输出的路子今天都走不通,可行的出路就在于通过改进国内的收入分配来扩大内需,并进而达到刺激经济增长的目的。

   由此可见,对于今日中国来说,社会公正与经济效率应该是可以统一并相互促进的,而不是相互矛盾的。同时,维护社会公正还可以有效地维护政治稳定。既然如此,我们就应该停止观望,并采取确实有效的行动。这种行动就是建设“福利社会”。

   4?要“福利社会”,不要“福利国家”

   本世纪中叶发展起来的资本主义“福利国家”,其基本功能是通过政府对经济和社会生活的广泛干预,为全体公民提供最低生活保障,以抵御现代社会中的各种风险对公民生活和基本权利的威胁与剥夺。“福利国家”在促进资本主义国家的经济增长、社会和谐与政治稳定的同时,也带来了一系列的“副作用”,如财政负担沉重、低效率、公民的福利依赖、对民间自助行动的抑制等等。70年代中期的石油危机,在西方世界启动了一场规模空前、持续至今的反对“福利国家”的运动。

   作为对这场“反福利国家运动”的反应,80年代初,时任“经济合作与发展组织”秘书长的范莱内普,提出了“福利社会”构想,希望用它来取代陷入危机之中的“福利国家”。 范莱内普宣称,为了满足社会对福利的不断变化的需求,“必须采取更有选择性和更有针对性的方法,包括不同政府机构之间和公共团体与私人团体之间的合作”。针对“福利国家”实践中出现的一系列“副作用”,他指出:“当今的一种错误倾向是由拥有日益增多的科层组织的国家从事公平的行动。这是不需要的。国家力所能及的是规劝、调解、与私人团体签合同、定方针和鼓励自愿行动。如果是这样的话,国家的成功就要依靠与社会其他机构(包括雇主的、工会的、地方社区的、自愿团体的和个人的机构)建立关系。……我想强调的问题是:随着今后工业社会的社会需要和社会愿望在性质上的变化,我们必须寻求国家与私人行动的新关系;发展新的福利机构;加强个人对自己和其他人的责任。在这个意义上,福利社会是必然的和符合人们愿望的”[22]。

与“福利国家论”不同,“福利社会论”主张,(点击此处阅读下一页)


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