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张小劲:从比较政策研究的角度认知欧盟

更新时间:2010-01-13 01:41:59
作者: 张小劲  

  

  冷战结束后,国际局势发生了深刻的变化。其中,欧洲一体化进程加速,欧洲联盟成为国际政治舞台上极其活跃而又有相当影响力的一支政治力量,这也是国际政治格局多极化发展的主要体现之一。

  利用比较的方法研究欧洲联盟的公共政策和决策过程,是理解和认知欧盟的组织结构、行为方式、基本性质和发展趋势的一个重要途径。确切地说,这是一种将欧盟看作是一个行动中的政治实体、有着特定的功能作用和职能影响、并且以此体现自身存在的合理性和合法性的研究方法。([美]杰克·普拉诺:《政治学分析辞典》,38页,北京,中国社会科学出版社,1986。)同时,这又是一种通过确立不同的参照体系,在比较和鉴别的过程中凸显出欧盟自身特性,并加以解释和说明的认知方法。

  在讨论欧盟的政策及决策过程中,本文设立了两个参照体系,一是在跨国范围内活动的国际组织所构成的参照体系,二是由主权国家构成的参照体系。前者可以使我们了解由多个欧洲国家组成的欧盟不同于一般的地区性政府间国际组织,却有着类似于主权国家的特征;后者可以使我们意识到欧盟不同于邦联制或联邦制的复合制国家,却有着类似于国际组织的特征。

  

  一、欧盟与其他国际组织比较的差异

  

  无论是从历史发展过程来考察,还是从现实状况来分析,欧盟无疑首先是一个国际组织,一个地区性的政府间国际组织。因此,对于欧盟的比较分析不能不首先以在跨国范围内活动的国际组织体系作为参照系而展开。

  所谓国际组织或跨国组织,是指那些主要关注于各国共同关心的问题、在国际舞台上参与跨国活动的各类实体组织。就国际组织的共同特征而言,主要包括五个方面:第一,具有一定的行为能力,即直接或间接地参与国际间的相互交往;第二,具有稳定的组织结构;第三,具有一定的职能作用,即对国际政治与国际关系的发展具有持续的、较大的影响;第四,能够对其他国际行为主体发生作用,即被其他行为主体视为发生行为的目标,视为作出决策时须加以考虑的制约因素;第五,拥有独立的自主权或决策以,即至少在名义上不受其他行为主体的支配或控制,能够做出自己的独立判断以及相应的决策。(Richard W.Mansbach:The Web of World Politics:Nonstate Actors in the Global System,pp.3-5,Englwood Cliffs,NJ,Pretice Hall,1976.)这五个特征对于国际行为主体来说是缺一不可的,但相互之间又不可作等量齐观。其中,前两个特征即行为能力和稳定的组织结构,属于第一层次,实际上也是国际行为主体字义本身所指涉的。换句话说,具备了这两个特征,便可以称之为“国际行为主体”,但这种国际行为主体尚只是“名义上”的存在,而唯有同时具备后三个特征,即较大的独立性和影响力,才能称得上“真正的”国际行为主体。

  第二次世界大战以后,特别是近十年来,国际舞台上的国际行为主体日趋增多,新的国际组织不断出现,欧盟无疑也是其中之一。这一事实既是国际政治格局日益走向多极化的重要标志,又是国际关系日益复杂化的突出特征。当然,上述“五要素说”是一种明显带有结构—功能主义特征的操作性定义,是一种相当宽泛的界说。按照传统的国际关系理论,更强调国际行为主体的国际法资格和地位、参与国际行为的合法性和代表性。其中,行为能力解释为缔结条约、建立同盟的能力,而组织结构指特定的人口聚居、地理位置、国土面积和政府组织等等。这显然是一种强调法律资格的研究视角。由此,国际组织首先应当区分为政府间组织(IGOs)和非政府组织(NGOs或INGOs)两大类型。尽管非政府组织在国际舞台上发挥着越来越大的作用,对国际政治有着越来越明显的影响,但主权国家仍然是首要的、居支配地位的政治实体和政治单位,与之相应,政府间国际组织在国际事务中相对于非政府组织也仍然居上风。换句话说,主权国家与由主权国家组成的国际组织,仍然是当前国际政治的支配性力量,尽管其影响范围和行为方式不能不受到其国内和国际的非政府组织的影响和制约。

  然而,在政府间国际组织的范畴内,相对于联合国这样的普遍性国际组织而言,欧盟又是一个仅以特定地区的国家为其成员的地区性国际组织或区域性国际组织。确切地说,欧盟是一个最初以西欧国家为其成员的组织,尽管目前正处在东扩的进程中,但其成员范围充其量仅能扩大至包括前东欧国家在内。否则,欧盟也就不成其为欧盟了。所谓地区性或区域性政府间国际组织是指那些为履行或实现基于地理的、社会的、经济的、文化的和政治的联系而确立其共同功能和共同目标,依据正式的政府间协议而组建为正式结构的、其成员仅限于世界部分国家的国际组织。(参见A.LeRoy Bennett:International Organizations:Principles and Issues,p.216,Englwood Oliffs,NJ,Pretice Hall,1992.)地区性或区域性的政府间国际组织的发展是战后以来国际政治生活中的一个重要现象,其数量的增长和影响的扩大在政府间国际组织中是最为引人注目的。

  对于这些形形色色的诸多地区性国际组织,又可以依据不同的方式加以不同的界分。既可以依据其成员的范围和性质而区分为同一地理区域的、同一经济发展水平的或有益于不同发展水平间的合作与沟通的地区组织,也可以依据组织的目标或目的等基本取向如地区安全而区分为合作型、结盟型和功能型的地区组织,或根据经济发展的基本取向而区分为进取型、防卫型或合作型,还可以依据其内部一体化程度的高低而加以界定。综合考虑起来,对于地区性组织的分类标准至少应当包括三个向度,即共同的目标、基本的功能和内部发展的一体化程度。而在这三个向度上,又可以依据单一与复合、维持性与进取性的高与低而划分出不同的取值。依据这样三个向度的两个极端取值来衡量,欧盟无疑是世界上最为独特的地区性政府间国际组织。确切地说,欧盟是一个以政治、社会、经济、文化和安全等多重目标为基础的、在强大的一体化组织结构的支持下、有着积极进取性功能且为着自身更广泛的发展而建立的地区性政府间国际组织。

  欧盟在上述三个向度上所具有的独特性又最为集中和典型地体现在欧盟的政策及其决策过程与其他所有国际组织、特别是地区性政府间组织的差别上。说到底,相对于其他国际组织而言,欧盟的独特性首先在于欧盟在极其广泛的政策领域实行着具有明确干预效果的政府政策,同时,这些政策又是经由一种体现着民主制度规定性的、具有权力分立且互相制约的决策程序来实现其创议、计划、决策和执行的。在这个意义上讲,欧盟的政策及其决策过程明显具有现代民主国家的基本特性,并因而具有一种准国家或超国家的特色。

  尽管在不同的政策领域,欧盟政策的干预程度和干预力度有所差别,介入方式和实施手段也是不同的,但从总体上看,无论是何种政策领域,如欧盟广泛介入的贸易和农业政策领域、有限介入的卫生保健政策领域、基本不介入的住房和文化教育领域,以及欧盟与其成员国分享共治的地区政策和能源政策领域;也无论是何种介入方式,如高度依赖于欧盟法规的方式、与成员国合作干预的方式,以及主要基于成员之间合作的方式。这些积极作为或不作为的政策领域分布状况无疑类同于现代国家的政府政策,确切地说,更多地类同于现代国家中央政府与地方政府之间的那种事权和治权的划分。尽管随着欧盟一体化的深化和扩展,其政策领域的涵括范围正处在变化之中,欧盟政策介入的方式和程度也在不断变化,但对于那些只能由地方政府负责才能取得最佳绩效的政策领域,欧盟成员国的中央政府都不会介入太深,而欧盟则更不会去涉足了。因此,欧盟一体化发展的程度是不能用是否还存在着基本不介入或有限介入的政策领域来衡量的。况且政府的“不作为”其实也是一种政策行为。

  但更值得重视的还是欧盟的决策过程,因为正是在这方面,欧盟与其他地区性一体化组织之间的差别以更特殊的方式得到凸显。确切地说,欧盟决策过程包含着越来越大的民主参与机制,不同决策机构之间的权力分立、相互制约,庞大的政策执行机构与直接选举产生的议会越来越广泛的监督并存,所有这些均体现了现代民主国家的一般特征,从而与其他地区性政府间国际组织构成了极其明显的差异。

  欧盟在诸多政策领域中的相应决策,就其性质和适用程序而论,大体上可以分为四类,即方针路线性决策、立法决策、预算决策和行政决策。在这样的决策过程中,最为关键的一是欧盟委员会,二是欧洲议会。前者作为欧盟的常设机构在欧盟体系中处于核心地位,在决策过程中往往承担着政策创议和政策执行的重要角色,并且由此在相当程度上实际影响着整个决策过程。特别是当委员会主席有着较高的个人威望和丰富的政治经验时,其个人连同委员会在欧盟决策过程中的作用会更加积极主动和广泛深远。(参见E.J.Kirchmer:Decision-Making in the European Community:the Council Presidency and European Integration,Manchester,Manchester University Press,1992.)欧盟委员会以其内部极其完善的组织结构和庞大的官僚队伍,连同欧盟其他外围机构,无论是在人员规模上、还是在机构建制上或是配套的完整程度上,都堪与现代国家的中央政府机构相媲美,较之于一般的中小型国家则也是有过之而无不及;而委员会主席则类同于政府首脑,较之于其他地区一体化组织,欧盟的情形更是绝无仅有的。就后者即欧洲议会而论,其特点更为突出。欧洲议会不仅依据权力分立分享和相互制约的原则,以其对欧盟政策事务的广泛卷入、对欧盟委员会的提名审议和工作监督,发挥着重要作用,而且因为其作为欧洲范围内直接选举产生的代议机构的特性而具备着欧盟其他机构所难以企及的代表性和合法性,从而使得经由欧洲议会审议而通过的欧盟政策具有了充分的正当性和合理性。也正是这一特性,使得欧盟全然不同于现存的所有地区一体化组织而具备了超国家或准国家的明显特征。

  由此可见,欧盟在其政策和决策过程中所表现的超国家或准国家的特质使其迥然有别于其他任何国际组织。也可以说,欧盟不同于其他任何国际组织的特质即在于它具有超国家或准国家的某些特征。

  

  二、欧盟与主权国家比较的差异

  

  如果说以国际组织为参照体系来考察欧盟的政策及其决策过程可以为我们带来许多新的发现,可以使我们更全面、更深刻地理解和认识欧盟,那么,这些新的发现又促使我们应当且必须以现代民主国家为参照体系来考察欧盟政策及其决策过程,这又会从另一个极其重要的面向揭示欧盟的特殊性。

  从某种意义上讲,这样两个面向的认识又是联系在一起的。正是由于欧盟具有与主权国家相类似的政策和决策过程,人们才普遍认为欧盟实际上就是一种特殊类型的国家。在这样一个涉及欧盟性质的认识问题上,存在着立基于联邦和邦联概念之上的所谓联邦主义和邦联主义之争。

  联邦和邦联都是不同于单一制的复合制国家结构的具体形式。但这两者之间存在着一种类似于同一质谱系上前后相连的不同区位之间的关系。所谓邦联,是一种由多个类似于国家的政治实体通过某种永久性的协定或条约而共同拥有一级政府机构的组合体。当多个国家建立共同的国籍、军队、仲裁法庭,以及在共同边境设立进口课税机构等等,它们便藉此获得了一种集体共享的性质和名称,也就组成了邦联。而一旦邦联的组织结构趋于紧密,邦联成员的资格经协约规定而不容放弃,且出现了超越于成员之上的中央政府时,则联邦的称谓就更为恰当了。(《布莱克维尔政治学百科全书》,151-152页,北京,中国政法大学出版社,1992。)由此可见,邦联的概念是相对于联邦才得以成立的,其规定性内容只有加之于历史的考察才能理解。因而在历史上,邦联的存在大都是相对短暂的;而联邦多是由邦联发展演变而来的。除极少数例外,近现代的复合制国家形式大都是联邦制。

  所谓欧洲一体化进程中的邦联主义与联邦主义之争,是指在对欧盟现有性质或发展性质进行研究和判定时,人们出于不同的理解而提出了不同的意见。在主张联邦主义见解的人们看来,欧盟已经具有联邦体制的显著特点,例如欧盟的权力是自下而上产生的,是由成员国通过缔约方式而赋予的。再如欧盟成员国在国内事务方面仍享有极高的自主性,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《教学与研究》2000年12期
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