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沈开举 程雪阳:公务分权:中国央地关系改革之关键

更新时间:2009-12-08 20:37:44
作者: 沈开举   程雪阳  

  

  【摘要】改革开放三十年来,中国央地关系的合理建构取得了很多突破性的制度创新和发展,这对于中国在全球化时代应对各种危机起到了非常重要的作用。不过也依然存在亟需解决的问题,比如,政策而不是法律在中央与地方关系的处理上占据着重要的角色,央地公务分权的标准依然不明确等等。为此,理清国家公务与地方公务的区别,并在此基础之上实现央地关系的法治化是最为重要的事情之一。

  【英文摘要】In the Thirty Years of Reform and Opening-up, we have achieved a lot of the developments and innovations in the reasonable relationship of central government and local government, and it is important to approach challenges in the era of globalization for China. However, there are still having some certain flaws. For instance, the policy, but not law, is play an important role in the handle with the relationship of central government and local government of China, the standard of the separation of powers in the public affairs is not very clear, and so on. So, how to further distinguishing the right and duty of the public affairs between central government and local government is one of the most important things for China, and the realization of constitutionality is also depends on this reform.

  【关键词】公务;央地关系;公务分权;制度改革

  【英文关键词】public affairs;the relationship of central government and local government

  【写作年份】2009年

  

  【正文】

  

  自古以来。中国就是一个地域极为广阔的国家,这在某种意义上决定了中国从来都回避不了合理解决中央与地方关系这一问题,改革开放三十年以来,中国央地权力配置问题虽然没有完全解决,但却取得了很多突破性的制度创新和发展。其突出地表现为,我们已经开始正视中央和地方的利益分化,并试图在此基础上通过合理的公务分权建构合理的央地关系。正是在这个意义上,探讨改革开放三十年以来中国中央与地方公务分权所取得的成果以及存在的不足,不但必要,而且亟需,不但具有理论利益,现实意义亦十分巨大。

  

  一、单一制国家的中央与地方关系

  

  在当今世界近200个国家中,除了19个实行联邦制以外,其余国家都实行单一制的国家结构形式。这种国家结构形式的主要特征通常被总结为以下几点:(一)全国只有一部统一的宪法;(二)全国只有一套统一的中央体系;(三)各个地方行政区域都受中央的统一领导,地方行政单位或自治单位的权限由中央授予;(四)对外关系上,只有中央政府是国际法上的主体。[1]当然,地方再经过中央的授权以后,也可以参加一些经社文化交流,比如中国的香港和澳门特区。

  在单一制模式下,由于坚持国家应当是领土、政府和人民的统一结合,其主权是单一且绝对的,并拥有一个共同的中心——即代表国家的中央政府,所以中央政府往往享有充分的国家权力,中央和地方关系以及权力的划分也往往由中央政府来主导。就像伊拉扎教授总结的那样,“主权是不可割的,而且,当然要通过适当的行使,主权必须集中于一个单一的中央。”[2]1789年法国大革命后所建立的雅各宾式的法兰西共和国正是这一模式的典型代表。

  不过诚如美国联邦党人所担心的那样,雅各宾式的现代民族国家尽管为民主政体的建立提供了强有力的保证,但是其同样可能会对民主政体构成威胁,因为通过单一的中心进行集权并不能提供“共和国疾病的共和国疗法”,而且可能导致新的集权的出现,对许多刚刚获得自由的民众来说,这意味着自由再次被剥夺。[3]

  

  二、法国央地公务分权的实践以及启示

  

  美国联邦党人的担心似乎并无道理,因为从16世纪以来,为了加强了国王和中央政府的权力,法国已经建立起典型的中央集权政治体制,以至于托克维尔在描述大革命之前的法国旧制度时不无愤恨地说“地方的自由权利到处都在不断消失。独立生活的特征在各地停止出现;……可是国家并未衰弱;相反,处处都在运动;只不过原动力集中于巴黎……思想动力只来自中央,巴黎已经吞噬了外省。”而巴黎以外的外省人“甚至不敢有主见,除非他们已经知道巴黎在想些什么。”[4]

  (一)法国央地公务分权的发展

  法国大革命爆发以后,制宪会议取消了中央集权,建立了由选举产生地方自主权力,重新将全国划分为83块不同的行政区域。各地建立了由选举产生的议会和执行机构,中央政府对各地的行政几乎完全没有控制。不过,这种过度的地方自治很快使法国陷入了无政府状态。为了解决此问题,督政府时期,政府开始对地方权力进行限制。到拿破仑一世执政后,事态的发展又走向了另外一个极端,他完全取消了地方自治,建立起极为专制的中央集权制。托克维尔在总结这段历史教训时认为,“行政上的中央集权和巴黎的至高无上权力,是40年来在我们眼前不断更迭的所有政府垮台的重要原因。”[5]

  不过法国的伟大之处在于,其并没有一直背着这个沉重的包袱沦落到“集权—革命”的恶性循环圈当中。1958年第五共和国成立以后,随着民主政治的发展,法国对地方行政继续进行改革,削弱中央集权,逐步增加地方政府的自主权力。其主要体现在:“第一,通过选举方式任命地方机关;第二,地方议会享有议决的权力;第三,逐渐放松中央对地方的控制,对于地方政府的行为原则上采取事后监督和合法性监督的方式。”[6]在1982年,其颁布了被誉为“法国大革命以来最重要的变革”的《关于市镇、省和大区的权力和自由的法案》(即《权力下放法案》),1983年,又颁布了《关于划分市镇、省、大区和国家权限的法律》,这两部法律极大的加强了法国地方分权和自治制度。

  通过这些改革,法国的地方团体获得了独立的公务主体身份,其以地域为基础,具有独立的法律人格,可以独立的享受权利,并负担相应的义务。根据法国宪法的规定,共和国的地方团体是市镇、省和海外领地,其他地方团体由法律建立。这些地方团体按照法律规定的条件,由选举产生的议会自由地进行管理。作为自治区域的市镇具有法律人格,市议会和市长是他的决议机关和执行机关。不过,作为国家领土内部的行政组织,地方团体是不能妨碍国家整体利益,必须接受国家的监督。当然,国家对地方团体的监督和国家中央机关对地方国家机关的监督不一样,因为后者是一种上下级的内部监督关系,而前者,即“国家对地方团体的自治行为监督……发生在两个独立主体之间,因而只能在法律规定的情况下和范围内行使。”[7]

  这样,法国不但承认了地方公务和地方团体的存在,而且通过选举制度建立了能够独立的决定地方公务地方机关,进而建立了名副其实的地方自治制度。这种地方自治制度有利于发挥地方的积极性和主动性,提高行政效率,却既不同于权力下放制,也不同于联邦制。因为在权力下放制模式中,国家的中央行政机关把部分行政事务的决定权下放到国家的地方行政机关,而国家在地方行政机关仅仅是国家的代表,并无独立的人格;在联邦制模式下,联邦中的地方单位(比如州、加盟共和国)同时有行政、立法和司法的权力,且与联邦的权限由宪法规定,而在法国地方自治的模式下,地方团体只有行政权,中央和地方的关系由法律规定,既有效维护国家的统一,又有利于发挥地方的积极性。

  (二)公务以及公务分权理论的勃发

  中央和地方的分权实践不断刺激着学术的繁荣和争鸣,学者们一方面运用公务理论对于现实的央地分权进行理论总结,另一方面,理论的发展也促进央地公务分权向更加理性化和制度化的方向发展。法国行政法中的公务分权理论就是在这样的背景下不断发展起来的。根据王名扬教授在《法国行政法》中的介绍,公务包括两种意义:其一是形式意义或者机构意义上的公务,指处理行政主体公共事务的机构,具体包括人员和物资在内的一种组织,即公务机构,比如说主管国家外交行为的外交部,主管国家财政事物的财务部都是公务机构;其二则是实质或者功能意义上的公务,指行政主体为了直接满足公共利益的需要而从事的活动,以及私人在行政主体控制之下,为了完成行政主体所规定的目的而从事的满足公共利益的需要的活动,这种活动被称为公务[8]。

  公务之所以必要,是因为其所指向的是公共利益和公共物品。通常人们认为,一个社会固然是由一个个独立的个人组成,然而当人们组成社会以后,便有了独立于个人利益之外的社会整体利益和公共利益,并且这些利益就应当由政府来保护。不过,还需要解决的问题是,当一项公共利益被认为是应当由公务来完成时,其到底应当由哪一级政府来担当。这实际上就涉及了国家与地方之间的公务分权问题了。在这个问题上,即便是高度集权的单一制国家也无法回避,因为很显然即便是在单一制的国度里,地方各级政府的存在也是必不可少的,那么在合理划分他们与中央政府的公务的基础之上,赋予他们以稳定的职权来管理和促进地方的发展,就不仅关系到行政效率的提高问题,而且实际上能够更加有效的维护国家的统一和民族的团结。

  不过,需要指出的是,在法国行政法上,“公务分权” 是与地方分权相并列的概念,概指某一种公务的实施需要一定的独立性时,法律把它从国家和地方的一般公务种分离出来组成一个独立的实体,并且使实施这种公务的机关也脱离国家和地方团体的行政机关,成为一个公务法人。与法国行政法上的界定并不等同,本文所指的“公务分权”是从整个社会总体公务而言,将公务分为以下两个层面,并试图合理厘清它们之间可能的界限:公务的分权应该包括“国家与社会的公务分权”,这是公务分权的第一层面;国家公务再进一步又可以分为中央公务和和地方公务两个方面,这构成了公务分权理论的第二个层面。基于篇幅的限制和当下中国的现实问题,本文主要讨论第二个层面上的公务分权问题。

  

  三、 中国公务分权的宪政实践

  

  十一届三中全会以来,中国便进入了改革开放的时代,中央和地方关系的调整也伴随着市场经济的发展和法治的推行而更加理性化和制度化。相比改革开放前三十年的“一统就死,一放就乱”的恶性循环,在这一时期,国家更加注重通过制度来调整中央与地方的关系,并且这些制度建立的基础就是公务的划分。大致说来,到2009年为止,三十年来,中国的中央与地方关系以及公务分权主要经历了两个阶段。

  (一) 1978—1972年的放权让利阶段

  在这一阶段国家在央地关系的处理上所遵循的思路是放权让利,充分发挥地方的积极性和主动性,从而促进经济的快速增长。主要表现为以下几个方面:

  1、扩大地方政府的事权。通过改革,中央逐步放松了对地方干部的管理权限。1979年通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,使得地方政府的权力开始法治化和稳定化,1982年宪法在第三章中增加“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”一节,实现了地方政府权力的宪法确认。

  2、扩大地方政府的财权。1980年国务院颁布了《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》,在中央财政和地方财政之间实行“分灶吃饭”;1982年在“利改税”的基础之上,重新确定了收支范围和包干基数,实行“划定税种、核定收支、分级包干”的财政体制。1989年之后,又针对东中西三个不同地区的特点采取了六种不同的包干办法;

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