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罗仲伟:中国国有企业改革:方法论和策略

更新时间:2009-09-13 00:34:33
作者: 罗仲伟  

  ④然而,在高度集中的计划经济的制度安排下,国有企业只不过是一个附属于某个政府部门、受政府指令性计划控制、进行成本核算的基层生产单位,承担着包括社会职能、行政职能和政治职能等在内的多重角色和多重目标,所有权被横向和纵向行政性分割,预算约束严重软化,依赖财政拨款和补贴支撑。国有企业目标之多元、功能之复杂、责任之重大、运转之僵化、效率之不足、效益之低下,可以说在世界企业行列中无出其右。因此,一待“文化大革命”结束,在政治思想和经济政策的“拨乱反正”中,绝大多数经济学家和经济工作者很快就认同了孙冶方早在20世纪60年代就已经予以表达的经济思想,认为应当围绕国有企业的经营自主权进行微观经济领域的改革,哄中最著名的倡导者有马洪、蒋一苇和董辅初等。董辅初(1979)提出要改变“全民所有制的国家所有制形式”,使“各经济组织中的劳动者有权在维护和增进全体劳动者的共同利益的前提下,在统一计划的指导下,结合对本单位和自身的利益的考虑直接参加经营”。蒋一苇(1979)。则认为应当从中央集权的“国家本位”和行政性分权的“地方本位”,回归到独立经营、独立核算的“企业本位”,主张进行以企业作为基本经济单位的改革。国有企业改革必然要成为经济体制改革的最重要内容和中心环节。

  2.国有企业运转方式的改革及其局限性

  受企业改革思想的影响,1978年10月,经国务院批准,四川省选择了重庆钢铁公司等6家地方国营工业企业,率先实行扩大企业自主权试点,拉开了国有企业改革的帷幕。此后在总结四川改革试验经验的基础上,经在全国范围内结合企业整顿逐步扩大企业自主权试点,1981年开始全面实行以不同利润包干形式为特点的国有企业经济责任制,于1983年和1984年先后在国有企业实施两步“利改税”改革的同时,进一步扩大企业自主权。这一时期,受农村改革的启示,已经认识到在国家和国有企业的关系上,企业应当享有更多的权利,具有更大程度的独立性,因此试验性地不断给企业“松绑”,局部调整国家和企业间的责权利关系,旨在增强企业的自主性、独立性,实行政企分开。这一阶段的改革重点在农村,并没有明确地提出整个国有企业改革目标,扩权让利的企业改革实际上是局限在旧的计划经济体制框架内,对政府和企业的关系做局部性的权利调整为特征,国有企业作为政府部门附属物的地位没有根本改变,但是,通过放权让利来调动企业和职工的积极性,增强企业活力,提高运营效率的改革方向和思路是明确的。

  实践表明,传统计划经济体制对企业活力的抑制如此严重,以至仅仅是局部性的倾向企业的自主权调整或修正就取得了显而易见的效果,某些成效甚至是意想不到的。对政企关系的整体调整就顺理成章地成为下一步企业改革的重点和目标。1984年10月,党的十二届三中全会做出《中共中央关于经济体制改革的决定》,改革重点从农村转向城市,明确增强企业活力“是以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节”。指出围绕这个中心环节,主要

  应该解决好国家和全民所有制企业之间的关系与职工和企业之问的关系。此时仍然未能确立建立社会主义市场经济体制的改革目标,国有企业改革的目标是围绕政企分开,使企业具有相对独立的自主权。改革的主要形式从单一的扩权让利转到面向整个企业实行经营承包责任制,旨在妥善处理好上述两个关系,重点在于从整体上“确立政府和全民所有制企业之间的正确关系”。1986年开始,国有企业改革以推行经营承包责任制展开,经营承包责任制成为城市改革中联结各项改革措施的主线,1987年下半年起形成经营承包责任制全面推行的高潮。截至1988年底,实行多种形式经营承包责任制的国有企业达90%以上。

  实施重在解决国家和企业关系的经营承包责任制是国有企业放权让利改革的延续和发展。在计划经济和市场经济双重体制条件下,经营承包责任制是实现企业所有权与经营权分离的一种有效而简便易行的方式。与此前的放权让利改革相比。经营承包制使国有企业的多项自主权得到有效落实,政府的随机干预有所减少,在保证国家财政收入前提下,企业获得了较高的利润留成率,从而改善了国家、企业和职工间的分配机制,增强了企业进一步追求自身利益的动力机制,较好地调动了经营者的积极性,提高了企业的经营效率和经济效益。但是,经营承包制所获得的成效十分有限,不仅不能从根本上弥补国有企业原有的缺陷,还暴露出一些新的问题。因信息不对称造成的企业承包合同中责权利的严重不对称,导致企业承包者内部人控制带来的隐患,甚至出现了因对企业内部人失控而导致国有资产流失的情况,经营承包使政企关系处于若即若离之中,企业行为短期化日益明显。关键在于,经营承包制不仅不能解决国有企业中存在的预算软约束问题,反而因经营权向经营者的转移而使问题得到强化,企业负盈不负亏成为普遍现象。

  显而易见,不涉及任何企业法人财产(产权)关系的承包经营,不可能使国有企业成为真正自主经营、自负盈亏的法人实体,政企难以彻底分开,因而不可能在企业形成自负盈亏机制和自我约束机制。约束依然软化的承包合约,在授予经营者享有财产经营权和剩余索取权的同时,企业经营活动的最终责任仍由政府承担。国有企业的上级行政主管部门要么被迫向下变更承包基数,要么继续增加补贴或提供贷款。此外,预算软约束下的经营承包是导致企业间“三角债”泛滥的因素之一,加上国有企业贷款不可能归还,其实质是国有银行呆账坏账的大量积累。国有企业推行经营承包责任制改革的结果,从企业个体上看运营效率在短期内明显得到改善,但从整体上看国有企业财务风险、投资风险在向国家转移,并且日益积累,本质上是国有资产在不断流失‰在这样的情况下,国有企业积极性的发挥、活力的增强,并不意味着社会资源获得有效配置、国家财富得到合理分配。1988年出现经济秩序混乱,下半年宏观经济出现严重通货膨胀都与企业经营承包有重要关系。

  1989年被迫开始进行“宏观调控,治理整顿”,其重要内容之一就是试图硬化国有企业预算约束,清理“三角债”,并以此治理通货膨胀,但是却导致了“三角债”链条的断裂并产生了大量“半拉子”工程,企业经济效益大幅下降,结果是经济严重滑坡,最终硬化国有企业预算约束的尝试被迫中途停顿。无奈之下,于1991年年底提出转换企业经营机制的改革目标。

  转换经营机制着力点在企业内部。随着经营承包责任制改革的深入,国有企业预算软约束问题却日益严重,企业行为短期化带来的后劲不足日益显现,从而企业改革的关注点不得不转移到调整职工和国有企业之间的关系上来。事实上,要搞活国有企业,除了改善企业生产经营的外部环境,实现所有权与经营权的分离,规范政府和企业行为之外,还必须改革国有企业内部的各项基本管理体制,特别是具有浓厚计划经济色彩的劳动、分配和人事制度。因此,转换企业经营机制的一大改革重点就是打破国有企业内部原来被认为是内在优越性的“铁饭碗”、“铁工资‘’和”铁交椅“。1992年,全国范围内的国有企业开展了以”破三铁“为中心的企业劳动、分配和人事制度改革活动。然而,”破三铁“改革因没有相应的社会福利保障而可能诱发社会动荡,在刚刚掀起的轰轰烈烈热潮中不得不戛然中止。在改革没有触及国有经济及国有企业的基本制度框架,没有通过各种配套改革建立起市场经济体制的情况下,国有企业内部三项制度改革注定不可能获得成功。转换经营机制的改革策略重新回到原来的放权让利主题上。1992年7月,国务院颁发《全民所有制工业企业转换经营机制条例》,明确了企业的14项经营自主权,要求试点企业从企业内部改革、企业经营方式改革逐步转向企业组织制度和管理体制的配套改荜。

  以放权让利为基本指导思想的国有企业改革路径,其实质是通过企业剩余控制权和剩余索取权在国家(委托人)和国有企业内部人(代理人)之间的分享,实现对企业内部人的激励,以调动国有企业的积极性,增强国有企业的活力,改善其运营效率。然而,企业改革过程表明,放权让利式的改革不可能触及国有企业的制度性缺陷,国有企业原来存在的弊端并未因此得到根本消除,改革所激发出来的企业活力要么经过短暂的强盛后就迅速地消退,要么是以严重侵蚀国家利益的方式得以延续,而国有企业的很多深层次问题在这样的改革中逐渐暴露出来。例如,预算约束软化,只负盈不负亏,目标多元化,权责不对称,行为短期化,盲目扩大投资,承包人道德风险,企业债务转换为银行风险,国有资产流失,政企关系进一步扭曲,企业内部“大锅饭,,体制复归等问题。国有企业改革陷入了两难境地(吴敬琏,2003)至此的实践表明,国有企业改革进行了10多年,始终没有走出”一放就活、一活就乱、一乱就收、一收就死‘’的循环怪圈,国有企业“一改就灵”、“一包就活,,的显效风光已成为过眼烟云,国有企业的两个关系在”收与放“改革悖论中一直难以理顺,企业也就不可能有持续的活力。与此同时,国有经济体制之外的改革和初步市场化进程,使乡镇企业、私营企业和”三资“企业得到快速发展,关系不顺、后劲不足、反应不灵、适应性不强的国有企业在竞争日益加剧的经营环境中日渐陷入困境@.作为第二次思想解放运动的重要成果之一,人们开始认识到,国有企业之所以出现弊端,关键在于企业财产(产权)关系上存在制度性缺陷,只从运转方式、运行机制的层面上实施改革,并不能从根本上解决国有企业活力及运营效率问题。进一步的改革必须深入到国有企业的基本制度层面。

  3.改革必须深入到国有企业基本制度层面

  1993年11月,党的十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,指出“以公有制为主体的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础。建立现代企业制度,是发展社会化大生产和市场经济的必然要求,是我国国有企业改革的方向”,并把现代企业制度概括为是适应市场经济和社会化大生产要求,产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的企业制度。同年12月,八届人大五次会议通过了《中华人民共和国公司法》,为建立现代企业制度确立了法律依据。这标志着国有企业改革的指导思想由政企间的放权让利转向企业制度创新,改革层面从运行机制的调整深入到解决国有企业制度性缺陷。国有企业改革的方向并没有改变,目标却从围绕政企分开的完善经营承包制、转换企业经营机制转向建立现代企业制度,改革由此必然涉及企业法人财产权问题,从而深入到所有权这样的企业基本制度层面。

  从国有企业基本制度层面得到的基本认识是,传统国有企业的根本制度缺陷在于产权制度不合理,产权关系不清晰。在传统国有企业产权制度下,“财产的非人格化走到了极致”(科尔奈语),只要企业财产归全民所有,企业产权就无法人格化,财产的最终所有者就不能具体化,全民所有的企业产权关系实质上并不清晰。⑨其结果是国有企业中国有资产所有者缺位,无人从出资者所有权角度对国有资产的状况(保值增值)切实负责,而企业自身不具备法人财产权,经营者自然不用对运用企业所拥有的这部分国有资产的成本负责,预算约束软化是必然结局,最终是国家对国有企业承担无限责任。从运转方式、运行机制的层面上实施的多轮放权让利改革之所以屡屡陷入僵局和困境,其症结正在于此。因此,要构造社会主义市场经济体制正常运行的微观基础,必须重新塑造企业的基本制度,国有企业产权关系或财产关系的改革不可避免。

  国有企业基本制度层面的改革,就具体内容而言,就是要对国有企业进行公司化的改制、改组或改造,也就是通过一系列产权制度安排和产权结构设计构建企业法人财产制度、确定国有资产投资主体和资产责任主体、确立企业改建为公司的组织形式、建立科学规范的公司内部组织管理机构,从而在国有企业中建立起现代企业制度。以公司制为主要组织形式的现代企业制度,以多元的股权结构,明确的产权关系,企业法人财产权所决定的独立法人实体,出资者的有限责任和规范的公司治理结构为基本特征,与传统国有企业制度有着实质区别。

  通过建立和完善现代企业制度,国家不再对企业承担无限责任,企业依法支配法人财产,有效地实现出资者所有权和企业法人财产权的分离,使企业彻底摆脱政府行政机构附属物的地位,政企职责截然分开,企业内部形成规范的领导制度和管理制度,建立起由股东大会、董事会、监事会、经理层构成的相互制衡的治理结构。

  1994年11月,国务院在北京召开“全国建立现代企业制度试点工作会议”,(点击此处阅读下一页)


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