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李若建:指标管理的失败:“大跃进”与困难时期的官员造假行为

更新时间:2009-09-13 00:23:58
作者: 李若建  

  

  [内容提要]论文从高指标、高压出发,分析了20世纪50年代末到60年代初的“大跃进”与困难时期的官员造假基础,指出指标考核让造假成为官场的一种游戏规则,趋利避害是官员的正常行为。论文分析了几类造假动机和几种官员的造假,最后指出指标考核弊病的危害。

  Abstract:High indices,coupled with high pressure,drove officialsinto systematic forgery in the“Big Leap Forward”movement and the subsequentgreat famine from late 1950s to early 1960s.To assess officials by index-fulfillmentwas a practice that resulted in exaggerated reports and fake statistics.This paper tries to reveal the motives behind the massive forgery in officialdomin that period and explain why assessment by index-fulfillment often doesmore harm than good.

  

  造假行为普遍存在于各个人群当中,比如企业主、商人、学者、学生,甚至于普通老百姓,然而,最可怕的是官员造假行为。官员造假是中国官场的沉疴,其中以“大跃进”时期为甚。20世纪50年代末到60年代初的“大跃进”与困难时期官员造假行为,导致了数以千万计的平民百姓死于饥饿及其相关疾病,应该是人类历史上造假行为危害最大的一次。虽然不能把大规模的人口损失简单归因于官员的造假,但是粮食产量的造假带来的高征购,是农村缺粮的直接原因。所以,研究当年官员为什么要造假、如何造假、假的东西为什么能够畅通无阻,对了解历史,特别是了解当年中国独特的行政体系有一定的学术价值。关于当年造假与浮夸,已经有不少论述,多把浮夸作为笑料,但是在发笑背后隐藏的是辛酸,从学理上反思当年的荒唐,目的是让“诚实”在今天不会短缺。

  “大跃进”的造假是各种因素的综合结果,不过本文并不想全面分析,只是想从一个角度来反思,就是指标管理模式。

  至少是从土地改革开始,中国的高层领导人就迷恋上了指标管理的模式。在土地改革中,不分各地具体情况,用比例划分地主富农人数,因此一些贫困地区被划为地主富农者,实际上只是相对富裕的农民而已。在反右运动中,不顾基层单位的实际,按比例划右派,导致数十万人受到株连。在对待各级官员方面,除了要求他们政治上正确之外,指标考核成为一个重要的方式。

  有两个因素决定了改革开放以前的中国不可避免地陷入指标考核的困境。第一是经济体制因素。中华人民共和国成立后采取了计划经济模式,而计划经济就是一种高度依赖指标进行管理的经济制度,没有指标来引导和控制经济,这一体制就无法运行。第二是政治因素。最可靠的评价官员的方法就是民众的态度,然而改革开放之前是一个高度人治的社会,上级对下级的评价不是依靠民众的评价,往往是靠上级个人的喜好,而上级为了强调自己是客观的,只能是依赖所谓“客观”的指标。通过对“大跃进”时期的官员造假行为进行探讨,可得出一点启示,就是告别用指标考核官员。

  

  一、造假的平台

  

  毫无疑问,官员造假与官员的任命方式有关,由上级任命,并且只对上级负责的官员,很难指望其非常诚实。不过这种官员任命方式,在中国已经存在着几千年,为何官员的不诚实程度到“大跃进”时期会登峰造极,这是本文所要重点研究的地方。“大跃进”时官员大规模造假有几个特殊的原因,分别是高指标、高压和试验田。

  (一)高指标

  不切实际的高指标是导致官员造假的重要因素之一,而高指标的始作俑者是中央。中央提出搞所谓的两本账。第一本的指标是公开的,必须完成的。第二本的指标比第一本高,但不公开,要争取完成。中央有两本账,地方也有两本账,地方的第一本账就是中央的第二本账,地方的第二本账的指标比第一本要高,这样层层加码,导致不切合实际的指标高得吓人。中国民谣说:“上级压下级,一级压一级,层层加码”,可以说是当年高指标的真实写照。

  1958年5月中共八大二次会议上,提出了第二个五年计划指标,表1是几个主要指标,从中可见,要求到第二个五年计划结束年(1962年)比第一个五年计划结束年(1957年),许多指标都翻倍,甚至是几倍。除了公开的指标之外,还有一个内部掌握的更加高的期望数。

  指标高,层层加码还不够,还要伴随着浮夸的升级而自己给自己加码。1958年8月,中央政治局扩大会议在北戴河举行。这次会议正式公布1958年粮食产量将达6000~7000亿斤,比1957年增产60%~90%.1958年底,又把预计产量夸大到8500亿斤。①1958年10月中央农村工作部副部长廖鲁言在甘肃声称1958年粮食产量将达到9000亿斤②(后来官方公布1958年实际产量4000亿斤)。表2是山东省1958年粮食计划指标变动过程。1958年初的指标已经是不切合实际了,指标比1949年后历史最高值1956年的274亿斤增长了16.79%(1958年实际产量是245亿斤),③但是到同年10月就翻了几倍。

  如此夸张的高指标,其实大多数官员内心明白是完不成的,同时面临着完不成任务要受到处分的压力,造假也就成为必然的。当年完全没有造假的基层官员恐怕不多,至少在农村的基层官员是如此。有差别的只是造假的程度而已。

  (二)高压

  当年从中央到地方,一级给一级施加压力。在1958年8月的中共中央政治局会议上,毛泽东说对完不成指标的官员要执行纪律,一警告,二记过,三撤职留用,四留党查看,五撤职,六开除党籍④。毛泽东甚至说:完不成生产或调拨计划,要按纪律办事,要铁的纪律不要豆腐纪律,马克思要与秦始皇结合起来。⑤

  毛泽东给省级官员压力,省级官员就给地级官员压力,地级官员自然而然要把压力下移。例如,广东对大炼钢铁不那么积极,中央有人打电话催问陶铸:“为什么广东大炼钢铁放不出卫星”,于是广东宣布1958年11月1日一天广东炼出生铁878吨,炼出烧结铁、海绵铁1169吨。后来验证,广东1958年动员全省一半的劳动力,实际合格钢铁产量只有4.2万吨。⑥云南省委农村部多次打电话、电报催促昆明市,于是昆明郊区也仿效外地移苗并秧的办法,放亩产万斤的“卫星”。⑦

  一些省级领导浮夸少了也不行,1958年11月中央在广州召开会议,湖南省委向中央上报全年粮食产量只增产两成。会上批评了湖南省委,并成为第一个被插白旗的省份。⑧四川省宣汉县干部群众抵触1959年粮食生产指标和万斤亩运动,地委负责人指示宣汉,“对顽抗消极的,实行上边压,下边挤,内外夹攻,互相呼应,田头院坝开展大辩论”,“实行火线整风”。⑨1958年7月云南蒙自县被上级送来一面白旗,因此蒙自县委提出,“用鲜血染红白旗的决心,送走白旗。”⑩铺天盖地的浮夸宣传给基层官员的心理压力不小。据说湖北有一位县委书记,平日天不怕、地不怕,“大跃进”时期却怕看报。因为报纸上的宣传让他心慌,担心怎么赶得上。{11}

  高压的最终承受者是基层干部。安徽亳县一位生产队会计因报不出领导要求和产量而被斗争,报出高产后,又因此无法完成粮食征购任务被认为是瞒产被斗,从而被迫自杀。死后还被宣布为畏罪自杀。{12}1958年广东省的两阳县(今阳江与阳春)一些参观的干部发现所谓高产的谷仓下面是空的,但是因为县委和该公社负责人是北方干部,怕捅破后被戴上“地方主义”或者“反党”帽子,不敢说穿。1959年两阳县招开了包括公社干部、生产队长、会计、保管员共10143人,历时18天的反瞒产大会,直到一位生产队长受不了压力自杀后才停止。{13}

  显然,不能把造假简单归因于官员的个人品质问题,在上级层层重压之下,而自己的命运又掌握在上级手中,这时要各级官员以民众利益为重,已经是基本上不可能的。剩下的问题是如何造假,造假的程度如何。

  (三)试验田问题

  当年官员造假,多出自粮食和钢铁产量。而粮食产量造假,多出于试验田。1957年10月湖北省在农村推广红安县的干部、技术人员和农民群众实行三结合种试验田的经验。湖北省委将这一经验报告中共中央,得到赏识。1958年2月中共中央发出通知,向全国推广湖北种试验田的经验。{14}湖北省在大跃进时期放出第一颗水稻高产“卫星”,也是出自所谓的试验田。这种试验田很快遍及全国各地,如当年浙江省龙泉县全县1451名县、区、乡干部有95.2%参加体力劳动,种试验田135.6亩。{15}

  其实试验田并不是为了试验,许多试验田事先就规定了指标任务。云南省昆明市委在1958年7月甚至下文件,要求各区委及各乡基层党支部都必须搞一块面积最少一亩的水稻高额丰产田,亩产要超万斤。要种植有包谷或薯类的高额丰产地(包谷亩产5千斤以上,甘薯亩产10万斤以上,洋芋亩产5万斤以上)。{16}1958年信阳地委要求各级干部包种小麦试验田,亩产1~3万斤。{17}这种试验田,其实是逼基层公开造假。

  试验田是落实到具体人头上,因此官员自己的试验田产量涉及面子问题,难免要作假。例如原信阳地委常委兼秘书长,1958年夏季在一个生产队搞小麦实验田,实际亩产30公斤,报为618.5公斤。{18}1958年10月长子县委第一书记种的3.4亩试验田放出高产“卫星”。其中玉米亩产2427.8斤;红薯亩产8340斤,并称之为“带头田”。先后有4300多人前往参观、学习。{19}

  要求官员参加种试验田,就是要求官员造假。最初让官员种试验田的目的,可能是让官员了解劳动者的疾苦,让官员知道农业的实际情况,可是最终演变成逼官员造假的工具。这类异化现象,在当代中国似乎屡见不鲜。

  

  二、指标考核让造假成为官场游戏规则

  

  造假过了头,也就没有人相信了,问题是明知是假,为何从上到下还在自欺欺人,因为造假已经成为官场的游戏规则。

  “大跃进”时期的指标管理有两个特点,一是高不可及,二是荒唐。“大跃进”时期的许多指标荒唐之极,如河北蔚县统计捉虱子、臭虫的斤数,怀安县统计现有老鼠多少{20}.让官员去做完全不可能做到的事情,那么结果只有两个,一是造假,二是摘掉乌纱帽。而几乎没有人愿意丢掉乌纱帽,因此官员们不约而同选择了造假。一般来说造假是不会受到惩罚,而且还可能得到好处,这样一来,难得有官员不造假。

  当年高高在上的毛泽东有时也表示出对某些浮夸的怀疑,1958年11月14日,毛泽东在湖北接见劳模时,对一个公社书记说,对某个万斤田不相信。1989年此人回忆说,当时他没有勇气向毛泽东说实话,只盼毛泽东不再追问。{21}

  对范县1960年过渡到共产主义的规划,毛泽东要陈伯达、张春桥、李友九三人“前去看一看”。这几人从范县回来后,毛泽东听了他们的汇报后说:“加一个0(即20年)也不行。”毛泽东后来说:“山东范县说两年进入共产主义,说得神乎其神,我是怀疑的。”{22}

  1959年春毛泽东已经比较清醒了,他到湖北省孝感县,有人向他汇报“亩产万斤”时,毛泽东听了一笑说,派军队站岗放哨,一亩一亩的划下来,我亲自看过秤,我才相信你这个“亩产万斤”。当一些地区向毛泽东汇报农民瞒产,正在进行反瞒产,这时毛说:“要是农民手里真正有瞒产,我高兴,我怕农民手里是没产可瞒呀”。{23}

  可是为什么毛泽东不惩罚明目张胆的造假者,这个疑问需要更多的研究来回答。也许他心里也明白,对于高指标,官员只能造假。对于造假,绝大部分各级官员是清楚的,只是谁也不愿意捅破“皇帝的新衣”而已,这样的事例很多。当然,今天不能责怪他们,因为他们说真话的后果是相当可怕的。

  有一些高层领导人,实际上觉察到指标的虚假,但是在公开场合并没有揭穿。1958年邓小平在广西视察时,对广西的“卫星”只字不提,只是说“大家辛苦了”。{24}

  湖南省委书记周小舟对亩产红薯56.8万斤的“特大卫星”连连摇头说“吹牛皮”,省委派出调查组核实,结论是丰收是实,产量严重浮夸。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《开放时代》2009年第3期
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