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张春霖:非营利机构的经济学:兼谈民办教育的合理回报

更新时间:2004-06-01 20:51:56
作者: 张春霖  

  

   盛洪:今天的题目是《非营利机构的经济学》,正好张春霖在这方面有一些研究,他是社科院经济所的博士,在经贸委干过5年,后来去了世行,一直在关注企业改革,最近又开始关注事业单位改革,这个对应的概念就是非营利机构。张春霖的经济学功底非常深厚,尤其是在制度经济学和产业经济学方面很有研究,而且有丰富的经验,无论是在经贸委还是在世行的时候都很注重具体调研。下面就请张春霖来做演讲。

  

   张春霖:谢谢两个研究所给了我这个机会来跟大家探讨非营利机构的问题。非营利机构的问题应该说不是一个研究非常深入的问题,至少从一个经济学家的角度来看,经济学对于非营利机构这个制度的理解是非常有限的,但是在实践中又确实面临着这样的问题。我以前一直是关注国企改革的,我之所以接触到这个问题是因为我们国家的事业单位改革碰到了这样的问题,迫切的需要经济学家、理论家去解释非营利机构是什么东西、怎么回事。应该说大家从基本的概念开始就有一些误解,如果从理论的角度去深入解释这样一种制度的话就更是离实际的要求存在很多的差距了。所以我今天可能更多的是提出一些问题,给大家介绍一些文献和已有的观点,在这个基础上进一步讨论一个比较具体的问题,就是我国现在的民办教育的制度选择问题。

   说到非营利机构可能大家有很多不同的理解,现在我先讲一下我所谓的非营利机构是什么样的。在经济学和法学文献中,非营利机构这个概念的核心是所谓的不分配约束,真正让非营利机构与其他机构、其他生产单位、其他企业、政府机关区分开来的就是不分配约束。所谓的不分配约束是指非营利机构不能向它的任何控制人来分配它的净利润。所谓的控制人是指对这个机构行使控制的人,不一定是这个机构的创始者,不一定是这个机构的投资人,他可以包括这个机构的信托人,可以包括这个机构的董事、管理人员以及员工。任何人,只要对这个机构行使着控制,就不能获得这个机构的净利润或者说净盈利,也就是说非营利机构的净盈利是不能够分配到某个具体的人身上的。这定义可能有些人会觉得狭窄,因为它首先没有包括俱乐部式的非营利机构,因为很多非营利机构不是提供服务的,不是向别人收费的,没有什么净盈利的概念。它本来就是一个俱乐部,在我们国家像工会、妇联就是这种属于类似于俱乐部的非营利机构。而医院就更类似于我们刚才说的那种,是收费的,有盈余的。在国外俱乐部式的非营利机构是比较多的,各种各样。我们今天探讨的主要不是这种俱乐部式的,而是收费的、有盈余的,说得更学术化一点就是作为服务提供者的非营利机构。

   在我们日常的生活中,媒体的讨论中,甚至一些政策文件当中有各种各样关于非营利机构的误解。比如说有些人顾名思义,把非营利机构看作是不收费的机构,应该是一种施舍、救济,提供免费服务的机构。这种理解是错误的。实际上经济学中这种非营利机构是要有足够的收入来覆盖它的成本的,是有它的运作成本的。还有人认为非营利机构不能高价格,不能赚钱,是一种提供低价服务的机构。这也不符合实际。因为现实中我们的很多非营利机构都是按照市场价格来收费的,是有盈余的。大家可以注意,现在的政策文件中,非营利机构的“营”用的是经营的“营”,而不是盈余的“盈”,就是说非营利机构不是没有盈余的机构,非营利机构是有利润的,它只是不分配这些利润。

   还有一种误解是非营利机构是不在乎成本的,它就是想干事,成本高低无所谓,这种理解也是不对的,任何一个机构都要覆盖它的成本,都要尽可能减小它的成本。我还听到过另外一个误解,认为非营利机构是低工资、低报酬的机构,非营利机构的工作人员都是要忍受低待遇的,都改成非营利机构了谁还愿意去工作呢?这其实也是一种顾名思义,认为去非营利机构的都是一些志愿人员,都是觉悟比较高的人。这种理解也是错误的,实际上世界上的非营利机构中,像医生、专业人员,包括CEO这些人挣的都是市场工资。这些都是概念上可能产生的误解,在这里我先解释一下。

   下边我想讲三方面的内容。首先,我想和大家探讨一下非营利机构在中国处在一个什么样的地位?这样一个制度安排在中国的社会经济发展当中,人们能指望它扮演一个什么样的角色?它实际上又扮演着什么样的角色?然后主要的部分我想向大家介绍一下经济学文献中对于非营利机构的一些研究成果。最后探讨一下中国现在面临的若干具体问题之一,也就是民办教育的制度选择问题,从经济学的角度来谈几点自己的看法以引发大家的讨论。

   首先,中国有没有非营利机构?前几年我们在事业单位的改革领域有一个主要的研究成果是,非营利机构应该成为中国事业单位改革的主导模式。这个观点似乎给人一个印象就是现在还没有非营利机构,或者说至少提出一个问题,我们现在的事业单位、民办非企业单位包括我们这两个研究所(是指天则经济研究所和上海法律与经济研究所---整理者注),这些单位是不是非营利机构?刚才盛洪说了,我们这两个研究所都是非营利机构。但是是与不是有什么标准呢?换句话说,在我们的法律条文里边有没有非营利机构这个概念。比如有人说,我们是股份有限公司,因为在工商局我们是按那个注册的,按《公司法》中股份有限公司的规定注册的。我是合伙企业,是按《合伙企业法》注册的。我是国有企业,是按《全民所有制工业法》注册的。那么非营利机构有没有这样的概念,比如说我是在什么地方注册成为了非营利机构。按我的了解在我们的法律里边应该是没有这样一个概念,法律里边并没有规定怎么搞就算是非营利机构。但是我们的事业单位是有法律依据的,事业单位是我们的几个基本法人中的一个。那么事业单位是不是非营利机构呢?国务院管理条例对于事业单位的定义是,为了社会公益目的设立的社会服务组织,是国有的,国家机关主办的或者其他机关利用国有资产主办的。事业单位按照定义就是国有的,不存在非国有的私有事业单位,它的活动领域是教育、科技、卫生、文化等等。这个概念里面并没有说利润可不可以分配,事业单位赚了钱可不可以分配给它的管理者,它的员工,分配给它的财政部、财政局或者它的上级主管部门。有关的财务规定是有的,但是定义里并没有讲得很清楚。民办非企业单位就是非国有制事业单位,是公民个人利用非国有资产主办的,这里讲到了从事非营利性社会服务活动。非营利性社会服务活动是说不收钱才叫非营利,还是说只收成本不赚钱才是非营利,或者说赚了钱以后不能分配才叫非营利。这些都说的不是很清楚。

   具体到行业上来看,可能几个主要的行业,像在医疗卫生的改革中可能非营利机构的角色是定义的最清楚的。2000年医疗卫生行业改革的方案说了,新的医疗卫生机构管理体制当中要分成三类,所有机构都要分成营利性机构和非营利机构。国有就没有营利性机构了,所以就分作国有非营利,非国有营利。那么什么样的机构就可以算作非营利机构或者应该划入非营利机构呢?卫生部的规定说,为社会公共利益服务而设立和运营的医疗机构,不以营利为目的。不以营利为目的是指不赚钱为目的呢还是不以分配利润为目的呢?它的收入主要用于弥补医疗服务的成本,实际运营中的收支结余只能用于自身的发展。从后边这个话来说,它的概念是利润是不可分配的,只能用于自身的发展。它的职能定位是基本的医疗服务。我们的医疗卫生机构到2002年的时候差不多都已经是非营利机构了,营利性医疗机构的病床数、门症人数、住院人数大概只占2—3%,这其中一个因素是实际上很多私立的、民办的、营利性的医疗卫生机构都要戴红帽子,把自己登记成为非营利机构。这是一个现象,所以这个数字可能被低估了。但是大局恐怕是这样,80—90%的医疗卫生服务都是由非营利机构提供的。

   在科技体制改革的过程当中,最近一次的科技体制改革,1999年中共中央、国务院的决定是这样的,对于向社会提供公共服务、无法得到相应经济回报的科研机构应该按照非营利性科研机构管理。为了实施这个决定,2002年12个部门发了一个38号文件。这个文件的内容之一是明确了哪些科研机构应该被转为非营利机构。在这个文件中,非营利机构是被看成了一部分社会公益性的科研机构的改革的目标模式。那些主要提供应用型基础研究和提供社会公益服务,无法得到相应的经济回报,确实需要政府支持的科研活动。这里有一个很重要的特点是它在定义的时候考虑的一个非常重要的标准是无法得到相应的经济回报,所以需要政府支持,也就是说市场上是赚不到钱的。医疗卫生改革就不一样,医疗卫生改革基本的职能定位是基本的医疗服务,收支结余用于自身发展等等。而科技体制改革更多的强调的是在市场上无法得到相应的经济回报。在实际操作中,前几年搞了两批试点,大概有205个科研机构转制,其中73家转成了非营利机构。当时在转成非营利机构的同时还要求它们裁员70%。

   在教育行业,教育行业最基础性的规定是《教育法》第25条,任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。这就等于是说所有的教育机构都必须是非营利机构。后来的《社会力量办学条例》在《民办教育法》之前,《社会力量办学条例》基本上遵循了《教育法》的这条规定。然后就是大家都知道的《民办教育法》第51条所谓的“合理回报”,就是说在扣除办学成本、预留资金以及按国家规定提取其他合理费用之后,出资人可以从办学结余中取得合理回报,然后把具体的方式留给国务院,由国务院决定。《国务院民办教育促进法实施条例》出台,4月1日开始实施了。对于《民办教育促进法实施条例》的细则,我觉得可以概括成这么几点,或者说有几点看法:《民办教育促进法实施条例》区分了两类民办教育机构,有一些是不要求取得合理回报的,有些是要求取得合理回报的,对这两类做了不同的政策考虑。而这两类不是到什么地方去注册,而是在它的章程里边做出规定,在学校的章程里边就写出了是要求取得合理回报还是不要求回报,注册的时候都是民办非企业单位,没有什么区别。然后第二步就是对这些要求取得合理回报的民办学校做出一系列的限制。这些限制表面上看起来是为了防止它追求高额回报引起一些不良后果。第一,税收优惠不一样。是说如果你是要求回报的,那么政府就不能白给你钱了,不能给你优惠了。然后规定回报必须来自办学的结余,首先要扣除法律规定要扣除的那些东西,然后才能取得回报,不能影响学校的长远发展。再一个民办学校之间要有一个比较,看三个指标:第一,收费;第二,用于教学活动和改善教学条件的支出的比重;第三,办学水平和教育质量。

   先看这个三个指标和其他民办学校之间比怎么样,如果不如人家,你取得的合理回报却比人家高,这是不允许的,政府就要管,要处罚。再一个限制是必须得向社会公布信息,办学水平、教育质量、财务状况必须得向社会披露。另外一个限制是取得的回报比例要由董事会决定,要报省级机关备案。现在备案这个概念也比较重要了,不仅仅是说你已经做了就通知他一声,这个差不多可以被理解为批准,如果我不给你备案就是不批准了。这样,我理解《民办教育促进法实施条例》和《民办教育法》相比,有一个很大的差别或者说进步,就是把民办学校分成了两部分,一部分是真正的非营利机构,就是不要求合理回报的,另外一部分差不多可以叫作准营利机构,像是一个营利机构了,但是受到种种限制,可以赚钱但是要在划定的框框之内,按照划定的方法来赚钱。

   卫生、教育、科技差不多是我们国家现在最重要的三个公共服务领域。而在这三个领域中我们的政策、法律所期盼的非营利机构以及现实中所运行着的非营利机构就是这样的一个情况。

   下一步我就想讲一下理论方面了。理论方面大概有三个问题,一个是为什么会有非营利机构?怎么解释它的存在?第二个是非营利机构怎么能够运行下去?第三是非营利机构到底有没有效率?我在文献上看到的大家的讨论大概是集中在这三个问题上。

第一个问题,怎么会有非营利机构?一种解释首先是看历史的证据,从历史来看,非营利机构首先是出现在西方发达国家的,这些国家历史发展的起点是一切的事情都由私人来操作,(点击此处阅读下一页)


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