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袁刚:民主集中制和国家官僚制[1]

更新时间:2009-08-27 02:34:50
作者: 袁刚 (进入专栏)  

  

  [提要]从组织管理学的角度看,民主集中制是科层制管理原则,强调的是层层服从,以便统一意志,达成组织目标。列宁首先提出了无产阶级政党的集中管理原则,并将其理论化。军事化的科层制集权管理是革命党夺权维权的需要,因其提出不仅引发俄社民党分裂,也引发第二国际分裂,反对者批之为国家官僚制。国民党“以俄为师”也加以引进,译为“民主集权制”。集权使国共两党无法兼容。中共夺权维权成功当今提出执政党的和谐治理,对苏联模式的革命党集权原则也要相应进行改革。

  关键词:民主集中制;国家官僚制;列宁党;以俄为师;组织管理

  

  中共党章和中华人民共和国宪法都写有民主集中制,说明此制在中国政治生活中的地位非同凡响,“是党和国家的根本制度”。但是,在中国从政治学层面对民主集中制的研究,却不充分也不尽如人意。什么是民主集中制?人们一般引述毛泽东的权威解说,即“在民主基础上的集中,在集中指导下的民主”,它“是民主的,又是集中的”。这是毛1945年在中共“七大”政治报告中的陈述,不仅适用于政党,而且强调“新民主主义的政权组织,应该采取民主集中制”。[2]刘少奇在中共“七大”关于修改党章的报告中也有同样解说,并且解说得更详细。他认为民主集中制“反映党的领导者与被领导者的关系,反映党的上级组织与下级组织的关系,反映党员个人与党的整体的关系,反映党的中央、党的各级组织与党员群众的关系”。[3]1949年以后历次党代会不断重申,宣传部门不断宣传,把民主集中制说成是超越资产阶级民主的更充分的民主,是最大最好的民主,强调其民主性,进而将其意识形态化。

  凡事一旦意识形态化就不许怀疑,不许有异,成为研究禁区。“既民主又集中”,到底偏重的是那一方?表面上说的是民主,但在实际政治中往往体现的是高度集权统一,甚至于对领袖的个人迷信,党政两方面最后都归结到服从最高领袖一个人,“毛主席挥手我前进”。直到“文革”10年浩劫结束,实行改革,提倡解放思想,人们才开始突破禁区,研讨党政体制中的弊端及改革之道,探讨民主与集权的关系问题。人们突破意识形态迷雾,从民主集中制的由来及其历史发展和教训等多方面,作了许多有益的探讨,正本还原,破除迷信,神圣的党政制度于是也成为平常的学术研究课题。

  

  一、列宁关于民主集中制的观点和民主集中制的实质

  

  撇开模糊不清的既民主又集中的套话,毛泽东等中共领袖概括并强调的四项组织原则,其实更能反应民主集中制的实质。这四项原则即“个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央”。毛早在1938年批判张国焘违反党纪另立中央的错误,“重申党的纪律”时,就提到这4句话。[4]其核心是“服从”,强调的是放弃个人的成见和“小组织习气”,服从上级组织的领导。从管理学角度看,民主集中制实际上就是对政党、后又上升为对整个国家的组织管理原则,其强调的是绝对服从组织,统一个体意志,拧成一股绳,以达成组织目标。正如刘少奇1962年1月27日在扩大的中央工作会议上的报告中所说:“加强民主集中制,加强集中统—,就是要充分地发扬人民民主和党内民主,进一步地密切党与人民群众的联系,加强党中央的集中统一的领导,在全党范围内,统—思想,统一政策,统一计划,统一指挥,统一行动”。[5]

  众所周知,民主集中制的首创者是列宁,其背景是苏联共产党前身俄国社会民主工党组织路线的论争。由于沙皇专制警察国家的特殊状况,列宁认为,俄国党不可能像德国等西欧国家议会党团那样,公开努力赢得选票,合法地争取政权;相反,党必须是小规模秘密地由职业革命家组成,在统一的指挥下有严密纪律的组织。此前,马克思在1859年致恩格斯的一封信中也提到无产阶级政党“必须绝对保持党的纪律,否则将一事无成”。[6]恩格斯1883年给倍倍尔的信中亦说过,“党的现行纪律,少数必须服从多数”。[7]列宁则将党的组织工作理论化,强调合理的组织对于夺取革命胜利的重要性。在与温和的党人马尔托夫的辩论中,1904年列宁提出了科层制的党的组织管理原则。他把党看作是有组织的部队,其中各个成员并不是自行列名入党,而是由党的一个组织接收,必须服从党的纪律。[8]列宁明确地把党纪叫做“集中制”,实行军事化的管理,使党变成科层制的有级别、自上而下可以发布命令的机构,以更有力地向沙俄残暴统治进行斗争。[9]列宁说:“集中制要求中央和党的最遥远、最偏僻的部分之间没有任何壁障”,“中央有直接掌握每一个党员的绝对权力”。[10]中央如何掌握基层的每一个党员呢?就是实行分层的军事化管理,于是党中央成为统帅部,下设各级党委和支部,建立金字塔型的组织系统,服从领导被上升为“党性”,否定党的纪律则被认定为“否定党性”,可以党纪处分并开除。这种集中制是一种带有强制性的组织管理,其形式正如马克斯·韦伯所指出的那样,是具有一种金字塔形状按水平层次划分的等级官僚制。由于遭到反对派批评,列宁随即在集中制前加上了“民主的”定语,称为民主的集中制,但其重心为集中则是不言而喻的。

  列宁“坚持党性,反对小组习气”,[11]他关于党的集权制组织原则很快引发了俄国社会民主党的分裂,拥护列宁的多数派称为布尔什维克,少数派为孟什维克。孟什维克说党不应当成为一个有组织的整体,必须容许自由的团体和个人存在,不必服从党的决议,人皆有自行宣布为党员的权利,并认为,要求党员服从党的决议是一种形式主义的官僚主义的态度,少数服从多数就是硬性压制党员意志,指责全党服从党的纪律就是在党内建立“农奴制度”。[12]列宁很强硬地坚持自己的组织路线,通过创办全俄政治报刊,把党的各级干部联合在一起,团结成为一个具有鲜明界限、明确纲领、坚定策略和统一意志的战斗的党。[13]列宁要求知识分子出身的职业革命家,要向工人群众“灌输”马克思主义革命道理,并豪迈地说:“给我们一个革命家组织,我们就可以把俄国翻转过来”。[14]1905年俄共(布)“一大”确认了民主集中制原则,次年将其写进党章,规定“党的一切组织是按民主集中制的原则建立起来的”。[15]

  在民主集中制原则中,列宁特别强调行动一致,认为“工人阶级的力量就在于组织,不组织群众,无产阶级就一事无成。组织起来的无产阶级就无所不能。组织性就是行动一致。实际行动的一致”。他一方面强调少数要服从多数,另一方面也主张少数人在服从多数、行动上保持高度一致的前提下,有权保留自己的意见,允许发表不同意见,有“舌头的自由”,可以在党的书刊上发表反对言论。他说:“行动一致,讨论自由和批评自由――这就是我们的定义。”[16]同时,他注重集体领导,不实行个人集权,强调只有党的代表大会才是党的最高权力机关,党代会应该定期召开,以便会商并集中统一各种意见,此即所谓发扬民主。列宁把民主集中制看作是民主制与集中制的辩证统一,民主脱离集中会成为无政府主义,集中脱离民主则会成为官僚主义,因此,实行民主集中制就必须同无政府主义和官僚主义划清界限?[17]

  列宁的组织策略和关于民主集中制的理论和实践,使布尔什维克成为新型的党,既有别于欧美的议会党团,也有别于各国社会民主党。其特点是,在坚定的马克思主义信仰凝聚之下,由一群知识分子出身的职业革命家为领袖,在俄国拥有许多地下秘密状态下的支部,有严密的组织纪律,高度集权中央,分层分级领导,成为系统的有战斗力的部队,被称为“列宁党”。这在世界政党史上是一个创举。1917年二月革命沙皇被推翻,温和的俄国社会革命党、孟什维克等虽一时掌权,却无法组织有效政府处置内外复杂局面,而党员起先不到两万[18]、但组织纪律严明的布尔什维克,则发动“十月革命”,(现俄罗斯改称“十月政变” )而一举夺取了政权。列宁总结说:“实现无条件的集中和极严格的纪律,是战胜资产阶级的基本条件之一”。[19]其实,早在1872年恩格斯从反面总结巴黎公社的教训时也说过:“巴黎公社的灭亡,就是由于缺乏集中的权威,胜利以后,你们可以随意对待权威等等。但是,为了进行斗争,我们必须把我们的一切力量拧成一股绳,并使这些力量集中在同一个攻击点上”。[20]

  看来,集中和纪律在革命的关键时刻是很管用的。列宁关于无产阶级党的组织和策略、国家与革命,即如何夺权掌权的理论,是对马克思主义的重大发展。恩格斯虽论及集中权威的必要,但指出,“胜利以后,你们可以随意对待”,也就是说可以放松。但革命胜利后,布尔什维克改名共产党,把党纲党纪推向全国,以党代政,党政不分,民主集中制也就由党的组织管理原则扩大成了国家管理原则。

  苏联成立时否定了议会民主,创立了议行合一的民主集中制的政府。1918年,苏共仍与左派社会革命党联合执政,由于粮食专卖问题及对德布列斯特和约的分歧,两党联合破裂,左派社会革命党自动退出了政府,5月列宁宣布一党执政,并把新政权称为“无产阶级专政体系”。他指出,“国家政权的一切政治经济工作,都由工人阶级觉悟的先锋队共产党领导”;“党是无产阶级联合的最高形式”;“专政是由组织在苏维埃中的,受布尔什维克共产党领导的无产阶级实现的”,“不通过共产党就不可能实现无产阶级专政”。1918年8月,社会革命党涉嫌参与反苏维埃叛乱,被宣布为非法,一党执政正式开始。

  党国合一,没有反对党了,苏维埃和政府也实行了民主集中制。当时列宁对政府的设计主要是针对资本主义政体的某些弊端,如官吏成为脱离人民的特殊阶层,立法和行政分立导致无效率等,新生政权的管理者则要从人民的“老爷”变成人民的“公仆”,成立廉价高效的政府。议行合一制也并非不要监督,列宁设想通过普选制——人民直接选举官员,并能随时撤换不称职的官员,来实行监督。但如何实施则相当复杂,理想往往被现实所修正。严峻的国内外形势和党权扩大,使民主程序无法实行,集中制、任命制、命令制在实际政治中却大行其事,并逐渐固定下来。

  列宁原声称革命胜利后就立刻实行人民自治,普遍吸收劳动者管理国家,但实际上做不到,成为空话。1919年3月俄共“八大”提出要“通过无产阶级先进阶层来为劳动者实行管理”,即党代表人民来管理国家,而这些党代表的书记委员们,既与国家权力结合,当然就是官了。列宁原声称党政干部由选举产生,1917年“四月提纲”提出“一切官员应由选举产生”,但在内战内乱尚未澄清之时,实际上只能是委派而无法选举。1920年4月至11月,党中央直接任命了37,547名干部。内战平定后任命制仍照样推行,且成为惯例。列宁在1918年曾说:“工会必定要国家化,必定要与国家机关合并,建设任务要转到工会手里。”但后来他又指出,工会不是国家组织,是站在党和国家之间把党和群众连接起来的装置,即“群众组织”,要接受党的领导。后来,工会就成了苏维埃国家中最滑稽的机构,工会干部拿国家工资,为党说话为党服务,自上而下一大群,成为无所事事的官僚组织,根本不代表工人。

  政府设立了各种官僚机构,只不过各部门改称人民委员会,以表明是人民在管理,并由共产党领导,部门首长被称为人民委员。列宁原设想,各人民委员会都实行集体领导,但在实践中很快出现无人负责等弊端。1918年,列宁又提出把委员制和一长制结合,最后各部门实际上都通行一长制,党委书记一把手说了算。理想一而再无情地被现实所修正,庞大的官僚体系不可避免地在新生的苏联重新建立了。

  由于党中央的管理任务巨大复杂,1919年俄共“八大”决定,在中央委员会之上成立政治局、组织局、书记局,并使党的领导权集中到人数很少的政治局。政治局这个术语1917年10月已出现,但成为决策机构则在两年之后,书记处作为其执行机构,拥有实权。斯大林是在这3个机构中都兼职的唯一之人。此后,政府机关的重大问题必须请示党中央,具体操办机构是书记处,党政集权于金字塔的顶尖上,形成了列宁所说的“寡头政治”。列宁曾提出,一切权力归苏维埃,强调苏维埃高于政党。后来,布尔什维克在苏维埃中占居优势,1919年俄共”八大”指出党在苏维埃中的统治地位及党在国会之上,党应对苏维埃全部工作进行监督。1921年斯大林提出:“共产党是苏维埃国家内部的一种圣剑骑士团”。[21]

  党在苏维埃之上,以党代政,党管干部,党政不分,于是党政国家一切组织机构都实行民主集中制,凡有人群有组织的单位都有党委和党支部,(点击此处阅读下一页)


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