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郑功成:中国社会公平状况分析——价值判断、权益失衡与制度保障

更新时间:2009-07-31 13:34:52
作者: 郑功成  
这种迁移只能是暂时的,就业政策中的歧视性对待通常都以户籍为标签。(2)就业歧视与就业机会不平等现象普遍存在,如户籍或地域歧视、学历歧视、年龄歧视乃至于身高体貌歧视等,这一方面受劳动力供大于求的影响,另一方面也与法制欠缺和监管不周有关。如在城镇劳动力市场上,外来劳动力很难进入比较正规的部门就业,大多数受雇于非国有经济部门或非正规部门,从事非熟练性的劳动。在职业分布上,外来劳动力从事"白领"工作的比例仅为7.7%,从事"蓝领"工作的比例大大高于城市劳动力。在行业分布上,城市劳动力在高工资行业就业的比例占23.2%,外来劳动力仅为5.2%.[8](3)同工不能同酬同权。

   工资决定中对临时工(还有劳务派遣工)与外来劳动力的歧视是存在的,即使是相同的工作,临时工、劳务派遣工及外来劳动力的工资也比较低,仅为当地劳动力的80%.[9](4)性别差异。就全国平均水平看,女性与男性在高工资行业就业的比例相差4.7个百分点,在城镇地区相差7.1个百分点,在乡村地区相差3个百分点。伴随着城镇工资制度的改革,城镇职工工资的性别差异出现逐渐扩大的趋势。[10](5)在就业服务方面,国有企业职工获得的待遇和服务水平最高,城市集体企业职工次之,灵活就业或非正规就业以及来自农村的劳动力最低。在农民工的就业和再就业过程中,政府的作用相对有限。农民工就业途径相对狭窄,大部分是通过亲戚、朋友和熟人找工作,通过政府劳动就业部门帮助就业的比例很低,通过劳动力市场就业的比例也不是很高。就业权益的失衡自然会影响到公众对社会公平的认可。

   2.收入分配权益的失衡

   在计划经济体制下,对生产资料和部分生活资料实行国有化。平均主义不仅是当时的一种强烈意识形态,也是当时政府分配政策和再分配政策所追求的目标。[11]城镇中收入差距小,农村公社内部收入分配也可以实现有限均等化,但生产队之间、公社之间、各个县与省之间的差距较大。

   同时,由于追求工业化,工农业产品的价格"剪刀差"使城乡之间的收入差距明显,这意味着中国的转型与改革并非起始于平均主义的分配格局,现有收入差距的扩大在一定意义上与过去的收入差距状况有联系。[12]在现阶段公众之所以对收入分配差距的感受如此强烈,是因为改革开放以来尤其是20世纪90年代以后,城市内部的收入差距不断扩大,农村内部的收入差距也进一步扩大,而城乡之间的差距同样在持续扩大,国家发展成果未能做到让全体国民合理分享。20世纪80年代末全国的基尼系数为0.382,2002年是0.454,2006年达到0.47[13],我国的基尼系数持续扩大是不争的事实。

   城乡居民收入差距的扩大尤为明显。20世纪80年代中期以来,城镇居民的收入增长一直保持在较高的水平上,而农民的收入增长则比较缓慢。2006年城乡收入差距达到3.28∶1,农民纯收入不到城镇居民可支配收入的33%.如果考虑到城镇居民所享有的社会保障、各种福利补贴等隐性收入以及农民收入统计中的人为因素,则城乡实际收入差距达5至6倍。[14]在农村,居民收入差距的扩大主要来自农村产业结构的变化和农民收入构成的变化,这与农村经济的发展过程有关。在城镇,居民收入差距急剧扩大则主要是由于国企管理中的弊病和改制带来的问题,一小部分人不正当地攫取收入、占有国有资产,同时数以千万计的职工下岗,城市贫困问题凸现。

   在各行业职工工资水平均有不同程度提高的同时,行业之间的收入差距却在逐步拉大。

   1978-2005年,行业最高工资与最低工资之间的差距从458元扩大到32249元;职工平均工资最低行业与最高行业的比值从1∶2.17扩大到1∶4.88.[15]垄断性行业如金融、电信、烟草、石油天然气、航空等始终是高收入行业的主体,其职工平均工资远远高于全国平均水平;低收入行业主要集中在农林牧渔业、建筑业、制造业、住宿餐饮业、批发零售业等行业,其职工平均工资一般都低于全国平均水平,而且工资增长缓慢。

   从当前的收入分配格局及社会反映来看,如果国民财富不能让全体国民合理分享,那么,经济快速增长的过程,也将是社会不公的扩大过程,由此而导致的社会问题与社会风险将会更加突出,社会矛盾会更加尖锐。

   (三)政治权益失衡状况分析

   无论是社会权益还是经济权益,都与政治权益紧密关联,因此,现实中人们的政治权益状况亦值得分析。中共十七大报告明确提出要"坚定不移发展社会主义民主政治"、"保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权",这一论断揭示了公民政治权益的基本构成。

   改革开放30年来,中国的民主政治有了很大的进步。尤其是进入本世纪以后,各级政府推行政务公开,立法机关开门立法,及时有序公布国民经济与社会发展信息乃至于各种灾难信息等,公众知情权有了很大程度的扩展。城乡基层民主选举的推进,开门立法过程中公众的广泛参与(如《劳动合同法》审议过程中通过公布法律草案征求到的公众意见达20多万条《,社会保险法》审议中征求到的公众意见也达7万多条),以及各种听证会、咨询会、征求意见会议等,均在一定程度上体现了公众的参与权。在表达权方面,除了各级"两会"已经成为人民表达自己意愿的重要场所外,各种媒介也在提供着公众表达自己意愿的平台。在监督权方面,立法机关、政协机关作为民意机关的监督作用在不断强化,社会团体、公共传媒也扮演着日益重要的监督角色,网络则成为公众行使监督权的重要平台。

   然而,中国的民主政治毕竟处于发展之中,公众的知情权、参与权、表达权、监督权还未能得到全面实现。在知情权方面,政务公开的信息有限,公共政策闭门造车的现象依然存在,公众查询公共信息尚不方便,城镇普通劳动者与农民等通常处于信息闭塞状态。在参与权方面,不同群体的参与权并不平等,以立法机关的组成人员为例,还沿用着城乡有别的选举办法;农民作为最大的国民群体,缺乏有序参与国家事务的途径,各种社会组织未能全面承担起维护本群体利益的职责,导致一些群体的利益长期不能得到有效保障,公共政策在一定程度上存在着受强势群体影响的现象。在表达权方面,也存在着不够畅通和缺乏有效机制保障的问题,以至于信访、上访成为部分公民申诉冤屈与意见的重要途径,自由表达意见的网络则存在着失范与非理性现象,公众传媒还未能适应时代发展要求,更好地全面系统地反映公众的意见与呼声。在监督权方面,公共政策的制定仍然不够透明,各级政府预算还处于半密封状态,各级立法机关的监督未能完全到位,司法监督中存在着不公现象,各人民团体、社会组织及大众传媒实施有效监督还在探索之中,公民行使监督权的机制与方式乃至整个监督体制都需改进。

   (四)基本结论

   导致权益失衡的原因是多方面的,其中,历史上的不平等、制度的分割与歧视、经济改革中的政策倾斜以及社会转型过程中的失范,是直接影响公民权益与社会公平的重要因素。如城乡差距与地区差距以及由于这种差距所导致的教育权益、就业权益乃至政治参与权的不平等,既是历史的不平等的延续,又有户籍壁垒的限制,还有公共政策倾斜与公共资源配置失衡等方面的影响;社会保障制度的残缺与城乡分割、群体分割及制度安排中存在的歧视现象,也直接影响到公民合理分享国家经济发展成果。改革开放以来的地区政策倾斜和开放有先有后,以及鼓励部分人先富起来的政策取向,虽然符合渐进改革的规律并且确实有利于国家的发展,但也造成不同地区与不同群体获得的发展机会不同。加之从计划经济体制到市场经济体制的转型是一场全面而深刻的制度变革,在旧体制并不平等的基础上,从旧的有序到无序,再到新的有序,从旧的规范到失范,再到新的规范,必然需要经历一个过程,转型过程中出现权益失衡现象不可避免,改革与发展进步也需要付出相应的代价。

   就总体而言,现实中存在的社会不公与权益失衡,是国家发展进步中的问题。如农民工与城镇劳动者不能同工同酬同权通常被看成是社会不公平的重要表现,但农民工的出现及其非农化进程,却是农民摆脱土地束缚并获得择业权利扩张机会的结果。从允许农民进城务工,到逐渐消除农民工就业的制度歧视,是国家发展进步的一个重要标志,然后才是根据现代化进程的要求妥善解决农民工的问题。同样,共同贫穷的时代不会产生严重的阶层矛盾,但现阶段的贫富差距却是在绝大多数城乡居民生活状况得到改善的条件下,越来越多的人进入富裕阶层的结果,从而也是国家发展进步的重要标志,然后才是一个需要解决的社会问题。因此,在现阶段,需要辩证地、理性地看待社会公平问题的进步性与发展性。当前对社会公平问题的看法,虽然较为消极与负面,但确实是国家发展进步及公民向上、向好追求的反映,表明公众关注社会公平,追求权益平等。这种价值取向不仅是公民个人追求的升华,也是国家走上文明的现代化道路的价值基础。

  

   三、制度保障:促进并维护社会公平的根本出路

  

   上述分析揭示出如下三条客观规律:一是历史的不平等尤其是贫穷落后状态下的不平等,绝非短期内可以纠正,而是需要经过一个相当长时期的发展才可能逐渐向平等或公平社会迈进。二是市场经济能够带来国民财富的快速增长,但绝不会按照社会公平或平等的原则分配收入。改革开放30年来,中国取得了举世公认的经济发展成就,却也导致了收入和消费的日益不平等,这是市场经济的内在缺陷,必须有相应的制度安排来加以调整。三是在改革开放完全改变了中国的落后、封闭与僵化局面后,社会不公现象也伴随着收入差距的扩大与权益失衡局面在某种程度上的固化而日显突出,不仅影响着人们的价值判断与情绪,而且对经济社会的健康持续发展构成威胁。

   因此,迫切需要处理好效率与公平的关系,将市场经济改革的实践与社会公平原则兼容,实现社会和谐与社会团结。

   受历史原因、自然原因、地区发展不平衡原因、家庭与个人原因、职业原因、收入分配原因、制度缺陷等综合因素的影响,每个人在社会生存竞争中拥有的财富、资源、机会存在差异,也就天然地具有起点的不平等。但通过制度安排与公共政策赋予平等权益,起点的不平等又是可以弥补的。

   在发展过程中,可以运用相关制度平衡经济、社会、政治权益来实现并维护社会公平,结果不平等的缩小同样需要依靠制度安排来平衡不同阶层或群体的权益。

   从现实出发,基于权益失衡与公众社会公平感的低落,我们有必要重新审视现行制度安排,并根据公平原则来重构或完善现行制度与政策体系,社会公平需要符合正义原则并能够实现共享的制度安排来保障与维护。

第一,清除制度性歧视,弥补现行制度安排缺失。公民权益的失衡,根本在于制度性歧视与制度缺失。任何制度安排都有其特定的时代背景,不可避免地会产生路径依赖。只要是选择性或限制性制度安排,就会有被排斥或被忽略的群体,不平等现象就会客观存在,并且极易被以法制的名义固化下来。例如《,义务教育法》应当适用于全国未成年人,但各地的具体教育政策却往往将流动人口中的未成年人排斥在公平教育机会之外;现行的《劳动法》实质上只是一部适用于城镇劳动者的法律,农村劳动者与城镇劳动者同工却不能同权;许多应面向全民的法律制度与公共政策,因其适用范围窄,在实践中成为一部分人的专利;还有一些人群长期被法律制度与公共政策所忽略,处于制度缺失的状态。因此,国家应当清理现行各种法律、法规、规章中的制度或政策性歧视,尤其要尽快消除将人群依照地域、性别等进行分类并打上不同烙印的身份条文,消除特权阶层与特权群体,按照公平、正义的原则修订法律与政策条款。同时,要加快立法步伐,弥补制度缺失,让所有人的经济、社会、政治权益都能够被法律制度所覆盖,即使现阶段允许有一定的差别,(点击此处阅读下一页)


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