返回上一页 文章阅读 登录

刘承礼:当代中国地方政府行为的新制度经济学分析

更新时间:2009-07-21 16:19:48
作者: 刘承礼  

  再到均衡的发展过程①「张曙光教授指出,当且仅当一项制度安排和制度结构的净效益大于零,且在各种可供选择的制度安排和制度结构中净效益最大时,这项制度才是最好最优越的制度。参见张曙光《论制度均衡和制度变革》,载盛洪主编《现代制度经济学》下卷,北京大学出版社2003年版,第245页」,在这一过程中,制度主体②「制度主体既包括制度创立或选择的个人或团体,也包括处于制度作用下的个人或团体。黄少安教授讨论过"制度变迁主体角色定位和角色转换",认为制度变迁总是由多元主体参与的」的能动作用十分重要,只有在制度主体的创新活动能够为其带来足够的利润激励时,制度变迁才有可能发生③「参见黄少安《关于制度变迁的三个假说及其验证》,载段文斌主编《产权、制度变迁与经济发展》,南开大学出版社2003年版,第262、266页」。借用新古典经济学的分析工具,制度变迁的临界点是指制度的边际转换成本等于新制度的边际收益,而该临界点的取得需要经过相对价格和偏好的变化,并使新制度能给制度主体提供一种适应外部不确定性世界的"适应效率"④「汪丁丁:《制度创新的一般过程》,《经济研究》1992年第5期。卢现祥:《西方新制度经济学》,中国发展出版社2003年版,第80~85页」。然而,即使具备这些条件,制度变迁也不一定会发生,如诺斯所言,政治规则并不必然按照效率原则发展,而是受到政治、军事、社会、历史和意识形态等多方面因素的制约,从而低效率经济制度的长期存在也就不足为怪了⑤「道格拉斯。C.诺斯:《制度、制度变迁与经济绩效》,刘守英等译,上海三联书店1994年版」。地方政府满足了新制度经济学描述的制度主体的基本特征,因而它们的行为能够纳入制度变迁理论的分析框架之内。

  抽象的制度变迁理论将制度不均衡看作制度主体获取获利机会的起点,在多元制度主体的共同作用下,新的制度得以创造出来。在中国,历经三十余年的传统计划经济体制破坏了整体性的制度均衡条件,自上而下的改革开放采取政治动员的方式给经济体制改革以原动力,赋予了制度主体寻求制度变迁的边际收益预期。尽管改革开放以来的地方政府由于中央政府对其主要官员人事任免权的掌控和财政自主权的限制,其行为带有不同程度的依附性,但它们在社会经济活动中还是能够以较为自主的身份出现,凭借得自放权让利改革的财政收入的"剩余索取权"和部分资源配置权,地方政府以非常规的方式形成了制度变迁的"第一行动集团",从而推动了市场化改革⑥「杨瑞龙:《我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为》,《经济研究》1998年第1期」。地方政府之所以会选择充当制度变迁的"第一行动集团",原因大致有两点:一是通过发展地方经济增强地方财力以提高自己与中央政府讨价还价的能力;二是在"以经济建设为中心"的政绩考核机制下取得较好的经济成绩以增加政治晋升的筹码。与其他制度主体谋求制度变迁一样,地方政府也面临着制度转换的成本,这些成本在经济体制转型过程中表现为诸如价格双轨制派生的"租金"及其政治腐败、地方政府之间的财政竞争所带来的诸侯经济及其危害。通过不完全由人能左右的市场试错,地方政府获得了制度变迁的最大的净效益。如果考虑一下中国的地域广泛性和城乡差别,则做出这种判断为时尚早。由地方政府进行制度选择绝不是事先就设定好了制度选择集,也不可能从发达资本主义国家进行制度移植,由于习惯、文化、意识形态、价值观等的不同,任何外界的先进制度移植过来都会产生制度不适应,这与其说是中国渐进式改革的主要原因,倒不如说是在"路径依赖"作用下的有效制度供给不足。

  

  二

  

  既然三十年来中国地方政府行为的变迁路径适用于新制度经济学的分析框架,而地方政府的行为变迁又置身于以分权化为导向的财政体制改革和以公共化为导向的政治体制改革的背景之下,那么,中国的地方政府在多大程度上拟合了分权化、公共化规则?这自然可以用新制度经济学的相关理论来加以检验。这种拟合机制是双向的:一方面,财政体制改革分权化和政治体制改革公共化如何型塑地方政府行为;另一方面,地方政府如何推动财政体制改革分权化和政治体制改革公共化。

  1.中国地方政府行为变迁的背景:财政体制改革分权化与政治体制改革公共化。

  传统计划经济体制向市场经济体制转型,以及建立和完善社会主义市场经济体制堪称改革的主要线索。在三十年的改革历程中,为了明晰产权、减少交易费用和获取制度变迁的净收益,地方政府主动适应了市场化改革,当然这种适应行为是有代价的。

  经济体制改革是中国改革开放事业的起点和重要内容,它的核心部分莫过于分权导向的财政体制改革及其配套改革。虽然同属分权导向的财政体制改革,但是1980年代的财政包干制改革、1994年启动的分税制改革和2006年以后的公共财政体系建设有着不尽相同的激励与约束机制,因此,不同时期、不同层级和不同地域的地方政府行为存在显著的差异。在计划经济条件下,财政集权使得国有企业面临软预算约束,这是为社会主义计划经济实践证明和科尔奈等经济学家所诟病的事实①「J ános Kornai,Eric Maskin,and Gérard Roland ,"Understand2ing t he Soft Budget Const raint",J ournal of Economic L itera2ture ,2003(41)」。国有企业在长期亏损的情况下,仍然可以得到政府的援助而存活下来,这既姑息了无效率的国有企业,又拖垮了政府的财政。同时,计划经济体制下的地方政府作为中央政府在地方上的代理机构,本身并没有独立的经济行为能力,地方政府的行政效能和主动性大打折扣。为了解决这种弊端,更为了促进地方政府的积极性,中央政府对地方政府进行了财政分权,即中央政府将财政控制权交给地方政府,并把相应的事权移交给它们以提高经济效率②「Yifu Lin andZhiqiang Liu,"Fiscal Decent ralization and Eco2nomic Growt h in China",Economic Development and Cultural Change,2000(49)」。财政分权改变了地方政府在权力结构中的地位,地方政府藉此得到了经济与政治上的利益。在财政包干制时期,地方政府通过与中央政府订立上缴一定金额或比例的税收(也有少数边远贫困地区反而获得了中央财政补贴)契约,提高了地方政府推动地方经济发展的积极性,因为这一时期地方政府财政能力的大小取决于自身的经济活动水平,同时地方政府之间的财政竞争也有利于减轻软预算约束的症状③「地方政府之间的财政竞争可以有效地防止地方政府援助无效率项目的行为,因为财政分权改变了地方政府的成本-收益结构,理性的地方政府为了寻求经济利益最大化而可能会硬化对国有企业的预算约束。参见Yingyi Qian ,and Gérard Roland ,"Federalism and t he Soft Budget Const raint ",A merican Eco2nomicReview,1998(88)」。财政包干制的实行虽然增强了地方政府的资金自筹能力,但却加剧了中央财政能力的衰退和地方预算外资金的扩张,并在价格扭曲和税收信号紊乱的情况下因重复建设和社会非理性投资而浪费了大量资源④「ChristineP.W.Wong,"Cent ral -Local Relations in an Era of Fiscal Decline :The Paradox of Fiscal Decent ralization in Post -Mao China",The ChinaQuarterl y,1991(128)」。

  正因如此,中央政府适时地引入分税制改革,分税制改革成功地提高了两个比重(即中央财政收入占GDP 的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重),从而一定程度上缓解了中央与地方的财政冲突和地方政府之间的财政竞争,降低了地方政府支付的交易费用。地方政府囿于财政激励与约束机制的改变而逐渐减少了直接经济活动。这是对市场与政府之间关系的一种正确回归,但如果考虑到非预算因素,则以上结论是武断的,因为分税制改革所派生出的预算外资金和制度外资金比预算资金更重要⑤「Le -Yin Zhang,"Chinese Cent ral -ProvincialRelationships ,Budgetary Decline and t he Impact of t he 1994FiscalReform:An Evaluation",The China Quarterl y ,1999(157)」,而这恰恰是分税制改革的缺陷。要解决分税制的制度弊端,迫切需要将预算外资金和制度外资金内化,这既是公共财政体系建设的重要使命,也是规范地方政府行为的有效途径。

  与经济体制改革相伴生的是政治体制改革。在诺斯看来,政治体制中存在着"诺斯悖论",即一个力量强大到足以使得财产权和契约能够顺利执行的政府也可以抄没其居民的财富。解开"诺斯悖论"并减少市场经济活动的交易费用要靠有限的政府给出可置信承诺,一方面限制自己干预市场经济活动的自由裁量权,另一方面要保护财产权和履行私人契约。

  温加斯特(Weingast)把这种能够提供可置信承诺的装置寄希望于市场保护型的财政联邦主义,认为财政联邦主义为共同市场提供了政治基础,限制了政府对经济活动的干预,并充分尊重财政竞争,从而使得新企业和新经济活动得以出现①「Barry R.Weingast ,"The Economic Role of Political Institu2tions:Market -preserving Federalism and Economic Develop2ment",J ournalof L aw ,Economics Organi z ation ,1995(11)」。可见,创造有限的政府是政治体制改革肩负的重要任务,它为解开"诺斯悖论",减少交易费用指明了方向。在高度集权的计划经济时期,中央与地方政府几乎涉足经济活动的各个方面,其根本原因在于中央政府牢牢掌控着有形和无形物品的所有权,成为经济活动的直接参与者和责任人。改革开放后,中央政府逐渐将经济管理权和财政收支权下放给地方政府,而地方政府也通过一系列改革逐步将自己从所有者的角色转换为服务提供者的角色②「理查德。M.伯德等主编:《社会主义国家的分权化》,中央编译出版社2001年版,第23页」,这是政治体制改革公共化的要义。

  2.分权化、公共化导向下中国地方政府行为的变迁。

  理论上,分权是能够带来权力增量的,一方面,分权的母体中央政府可以借分权之机减轻自身的行政负担,减少微观决策失误的风险损失,并通过政府财政汲取能力的提高而增强宏观调控能力;另一方面,分权的受体地方政府利用分得的权力推动经济发展,从而提高自己的财政和行政自由裁量权。然而,这种一对多的分权格局隐含着严重的信息不对称问题,尽管中央政府比地方政府在政策研究和项目评估上更能享受到范围经济的好处,但是中央政府对地方政府偏好的知晓程度是有限的③「科尔曼。S.斯托鲁莫夫:《政府分权促进了政策创新吗?》,刘承礼译,《经济社会体制比较》2006年第2期」。因此,在分权的同时如果没有建立起制度化的监督机制,地方政府的行为取向会超出中央政府的预定范围,这就是1980年代推行财政包干制时地方政府过度扩张,而中央政府却出现财政衰退的重要原因。财政包干制的制度收益激励地方政府直接参与微观经济活动,并通过税收减免、土地划拨等优惠手段竞相争取外来资金,同时人为地限制当地资源的外流,从而形成地方封锁和地方保护主义。为了扭转这种局面并获得财政分权的更多好处,1994年实施了分税制改革,目的是为了使财政分权制度能够得到更为全面、明确和透明的执行④「Shaoguang Wang,"China's 1994Fiscal Reform:An Initial As2sessment",Asian S urvey,1997(37)」。分税制改革对地方政府的相对财政能力造成了很大的冲击,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/29234.html
收藏