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郭绍敏:清末宪政改革时期的“新君主制”——《钦定宪法大纲》百年祭

更新时间:2009-07-15 12:34:18
作者: 郭绍敏  

  实际上,在《大纲》颁布之前的官制改革中,已经开始推动司法和行政的分离,即将刑部改为法部,执掌司法行政,将大理寺改为大理院作为最高审判机关。《各级审判庭试办章程》(1907年)《法院编制法》(1908年)的颁布,标志着在司法独立的制度建设方面的立法成就。“尽管权力的分立依旧以皇权为依据,因而是不彻底的,但它昭示着新的司法体系的诞生,体现了近代中国法制文明的历史性进步。”[24]

  

  二、君主制解体的后果

  

  有学者认为《大纲》在社会生活中并不起任何作用,其实是一件欺骗民众的立宪宣传品,[25]这种看法显然是颇为偏颇的。皇帝谕令中明确规定,“将来编纂宪法暨议院、选举各法,即以此作为准则,所有权限悉应固守,勿得稍有侵越。其宪法未颁议院未开以前,悉尊现行制度”。[26]《大纲》虽然尚不能称为真正的宪法,但它对宪制建设发挥着实际作用。政治学家指出,“制度构建政治”,“首先出现的事件为后来发生的事件设定了条件。个人可以选择他们的制度,但是他们并不是在他们自己创造的环境下选择它们,他们的选择反过来也会影响他们的后继者进行选择时所用的规则。”[27]后来的国会请愿以及督抚奏请提前立宪,多以《大纲》为依据,即为其例。宣统时期承继光绪朝的制度建设和预备立宪计划,也表明了已经成立的规则与制度对后来执政者的约束和构建作用。[28]实际上,统治当局的立宪脚步并没有停下来,只是在激进派看来较为迟缓而已。1910年11月5日,清廷派溥伦、载泽充任纂拟宪法大臣,要他们遵照《钦定宪法大纲》的精神,在1913年国会召开之前起草一部内容完备的钦定宪法。[29]任命宪法大臣的谕令中规定“随时逐条呈候钦定”,表明了君权在宪法制定过程的主动地位。1911年6月,曾有部分谘议局议员和立宪政党宪友会提出要求参与宪法的制定,实际上是希望改“钦定”为“协定”,但遭到了当局的拒绝。内阁总理大臣奕劻的解释是,“修订宪法为君主大权所寄,关系朝廷尊权(严?),至为重要,各行政衙门尚不得从而参预,何况该会?”[30]这反映了不同制宪理念与政治力量的冲突。统治者所采鉴的乃是较为保守的立宪策略,预备年限固然不可少,而且必须采用“钦定”的形式。只有采取“钦定”形式,方能“固国本”、“安皇室”,“存国体而巩主权”(达寿语)。对于清末的君主而言,他所面临的反对力量既有顽固的保守派,又有立宪激进派,因而不能不将“君上大权”牢牢的握于手中,从而掌控改革的步骤。对此,不能简单的理解为是独裁和专制,因为放权应该是一个逐渐的过程。

  在王人博教授看来,清廷在整个预备立宪过程中,始终无法摆脱立宪与君权的矛盾缠绕,既想通过立宪以图自救,又希望君上大权不受损伤,而清廷的致命处也恰在这里。它从不知道什么是政治妥协,也不知道欲图自救,君上大权必受限制的道理,更不知道立宪的根本就在于否定最高的专断权力这一最基本的原则。《钦定宪法大纲》丢不下中国的“儒家传统”,虽然通过运用西方法律概念丰富了中国的政治语汇,但其“崇高目标就是消灭真正的宪政”,清廷的所谓“宪政”不过是“传统君主官僚制的一个现代名词”。[31]指出“立宪与君权的矛盾缠绕”显然是敏锐的观察,然而认为清廷不知“什么是政治妥协”、“君上大权必受限制的道理”则多少有一些武断。是否妥协、什么时候妥协往往是政治力量博弈的结果,何况《大纲》的本身也是不同立宪派别(急行派、缓行派和当权派)妥协所催生的产物,[32]清廷后来将国会召开年限提前三年也是妥协精神的体现。实际上在很多时候,当局是不得不妥协,因为“保命要紧”。最高统治者自然不会毫无限制的扩张君主权力,之所以选择进行立宪,首要目的便是“皇位永固”。如果放权可以保持“皇位”的存续,那么放权也没什么不可以,后来最高统治者选择接受《十九信条》便是最好的例证。为了表明立宪诚意,君权在《大纲》中是受到限制的,再愚蠢的统治者也不会不明白,以现代宪法的外表来掩盖君主专制的事实,是瞒不过国人眼睛的。“1908年的《宪法大纲》就为皇帝权力提供了一个法律基础……尽管没有特别规定对违宪的处罚,但规定了政府必须遵守宪法的安排,这样法律实际被置于皇权之上,从而导致政府质的变化。”[33]

  至于什么是“真正的宪政”,我们今天似乎可以设定一个大概的标准,但以之用于对清末立宪的评价并非十分合适。实际的政治运作与法律文本的规定往往是有差异的,我们必须根据实际政治的运作来判断法律文本的性质和功能,而非相反。从这种意义上说,仅仅对法律文本进行理论分析的研究路径是存在缺憾的。日本明治宪法也规定了天皇的种种大权,但在实际运作中天皇并不承担直接政治责任,所谓的集权更多的只是象征意义。那么,《大纲》中对种种君上大权的规定,同样可以理解为是作为象征性力量存在的。当然,过渡时期君权的“象征性”存在不可能那么纯粹,毕竟改革需要一个最高统治者来主持。当局者所希望的是,君威与国权的增长是一个同步的过程。传统中国的君主官僚制有着集权的特点,虽然儒家官僚集团对君主能起到一定的制约作用,但这种制约并非是十分可靠的。因而,以现代宪法的形式来规范并制衡君权,乃是更为可靠的方式。立宪背景下进行的集权式制度建设,与“传统君主官僚制”有着本质上的不同,虽然转型时期颇有“新瓶装旧酒”的表象,但有效的改革往往就是以这种方式实现的,近代英国和日本不就是如此么?

  阿普特认为,“构建宪政与政府权力框架并不容易,需要更多地从‘自上而下’和‘自下而上’两个方向行同时进行互动的制度建构。发展中国家必须承担起发动和激励国家发展的重任,并有效地控制其发展走向。”[34]对于逐渐失去政治重心的清末中国而言,应采取“自上而下”而非“自下而上”的变革方式,因为后者不仅难以驾驭且极易演变为革命。“窃维东西各国立宪政体,有成于上者,有成于下者,而莫不有宪法,莫不有议院。”成于下者往往表现为“君民相让”,而成于上者则“必先制定国家统治之大权,而后锡(赐?)予人民闻政之利益。”“大凡立宪自上之国,统治根本,在于朝廷,宜使议院由宪法而生,不宜使宪法由议院而出,中国国体,自必用钦定宪法,此一定不易之理。”[35]但是,在政治变革中,统治者不可能不受各种政治力量以及舆论压力的影响,而采取较为灵活的决策方式。比如资政院这一准国会机关实际上参与了宪法的整个制定过程。《大纲》就是由宪政编查馆和资政院共同编纂的,1910年11月5日,资政院总裁溥伦被任命为纂拟宪法大臣之一。在革命形势急剧发展的背景下,1911年11月2日,清廷谕命资政院以张绍曾等人的提出的十二条政纲为蓝本,制定真正的虚君宪法,从而使得资政院获得了完全的制宪权。[36]虽然谕令中仍要求宪法草案“候朕钦定”,但也仅具备形式上的意义。因而,议院和宪法的关系,并非如统治者初始所设计的那样展开,变革的方式也并非仅仅“自上而下”,而是兼备“自下而上”的面向。当局的立宪改革之所以日趋激进,就是“自下而上”的国会请愿运动等诸种因素作用的结果。甚至,统治者最后连“虚君宪法”也不可得,而被迫逊位,持续二千多年的君主制度至此终结。

  君主制度的终结并不意味着共和制度的成功建立。在考察宪政大臣达寿看来,君主制与共和制属于国体的范畴,而政体则意味着立宪与专制之分。“国体根于历史以为断,不因政体之变革而相妨”。政体可以随时势而变动,而国体则应尊重历史传统。“君主制”国体并不必然排斥立宪政体,君主立宪制更符合中国的历史传统与现实国情。[37]这种判断与章士钊在民国初年的思考是颇为相似的。在章氏看来,共和与君主立宪的差别在于元首之不同,共和国未必优于君主立宪国,元首的性质并不重要,关键是看一国政府组织形式为何。章氏虽然承认共和现状,但他追求立宪政体而不注重元首性质与达寿是内在相通的。[38]但从清末民初的整体政治变迁来看,君主制覆亡之后出现的似乎是更为糟糕的局面。在这个意义上,达寿关于国体必须根于历史的判断,显得更为明智。固然,从一般的政治原理来分析,君主制和共和制并无高低之分,但在政治转型时期,保留传统君主的象征作用也许是代价较小的变迁方式。如学者所指出的,在清末民初,主张君主立宪的中体西用论是那个时代切实可行的政治纲领。问题的实质不在于采纳君主制还是共和制,而在于通过宪政的落实,对权力加以制衡。[39]《十九信条》已经对君主权力做出了实质性限制,为何还不能为各方政治势力所接受呢?荆知仁教授对此评论道,“象类似十九信条的实施,如著手于革命机芽未萌之时,固可有安邦定国之功,然施之于革命运动已烈之后,则往往回天乏术,难收拨乱返治之效。此正专制政体之致命伤,非独清帝为然也。”[40]为了推进并驾驭改革,统治者希望通过制度化方式实现君主集权,这种考虑并非全无道理,然而改革失败导致的却是君主制覆亡的结果。如果象荆知仁教授所言,类似《十九信条》的内容早一些实施,是否会因为君权衰弱,而使得原已存在的地方分权主义以及革命运动,朝着更加难以控制的方向演化呢?这个问题怕是难以做答。每念及此,笔者总会不禁产生一些悲观的思绪,难道真得如唐德刚先生在评价民国初年的政局时所言的,那个烂摊子是任何政治家都收拾不了的。“这是个转型程序中的阶段问题,阶段未到,任何当政者都必然落个悲剧的结局。”[41]

  当此之际,经验丰富的政治家之判断往往是更为敏锐的。袁世凯即认为,一旦清政府灭亡,社会秩序恐怕会更加混乱,各种政治派别在元首问题以及政府组织形式上,必然多有争执以致于难以调和,并不符合大多民众希望秩序稳定的保守心理,“满清政府一灭,必起第二革命”。[42]辛亥年末,南北议和时袁氏力主君主立宪,怕是基于类似的考虑,后来的政治变迁证明袁氏之判断却有其道理所在。就当时的政局而言,不要说南北势力之间,即使在南方革命阵营内部也是矛盾重重,临时政府不过是一个邦联性质的“中央政府”,其权威相比于清末时期差距远甚。在这种背景下,任何有效的政治改革都不可能顺利进行。正是在这种混乱的政治局面之下,才会形成“非袁莫属”的局面。[43]为了改变政治重心下移的局面,袁世凯做了一系列努力,然而成就并不理想。于是,他想到了“帝制”这一传统政治资源。袁之称帝固然有皇位的诱惑和个人野心等因素,但更多的是出于实质性的政治考虑,即他欲借助传统资源和符号来解决权威危机问题,以巩固其政权的合法性基础。就政治发展的手段而言,他和清末最高统治者的考虑是颇为相似的,即通过绝对君主制的建立,逐渐向君主立宪制过渡。然而,与清廷一样,袁氏的集权策略太急进了,超越了大多政治势力所能容忍的范围。只是,后袁世凯时代的宪政建设似乎面临更加艰难的境地。袁世凯尚可以利用自己多年积累的权威资源形成一个强有力的政治中心,从而为政治改革构设前提性条件,而反袁势力只不过是一些权力集团,并没有皆可接受的共同组织或核心人物。中国政治再次陷入混乱的状态,直到新的政治强人出现。

  君主制已成过往,假设君主制如果得以保留,中国近代的政治发展将走向何方也许是没有意义的。然而君主制的解体,确实给中国带来了巨大的政治和思想危机。二十世纪初年开始出现的激进思潮,因为君主制的消亡而呈加剧的态势。文化和政治重心的失去,使得任何局部与渐进的政治改造都是捉襟见肘,很难成功。[44]从政治发展的视角来看,君主制贡献的不仅是一个稳定的国家元首,而且意味着一套象征性的意识形态的整合机制。孙立平、亨廷顿等中外学者均认为,中国基本上属于“完全文化”,即它把政治、经济、社会、意识形态诸因素联系在一起。在它遭遇失败和皇帝被废黜以后,政治体系变成了少数人的强权欺骗统治。中华帝国的继承人缺乏天子的那些传统的、意识形态的和礼仪上的制裁力,又未发展出现代制裁,不得不日益依靠军事力量。[45]针对中国政治的乱象,古德诺教授明智的指出,“盖元首既非世袭,大总统承继之问题,必不能善为解决,其结果必流于军政府之专横。”[46]拉美国家的“普力夺”化提供了例证,“虽独立久庆成功,而南美、中美诸邦,竟长演混乱不宁之活剧”(古德诺语)。民国初年的“军绅政权”与拉美政治何其相似尔!与政治危机紧密相联的是思想和道德文化的危机。早在民国初年,辜鸿铭即指出皇权解体之于价值观念的后果——“在中国,如果你攻击并去除了对皇帝的尊敬你就破坏了中国赖以建立道德的结构——事实上你也就破坏了中国的宗教。(点击此处阅读下一页)


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