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张群:“居者有其屋”?——1950年代的住房政策剖析

更新时间:2009-07-12 15:40:17
作者: 张群  

  可以说是“上梁的赶不上修房的,修房的赶不上倒房的”。[39]

  

  三、私房的“社会主义改造”

  

  中共建政初期,一些私房虽然被公家机关“没收”、“征收”,但私人拥有的房地产仍在城市房地产中占很大比重。在北京、天津、上海、济南、青岛、沈阳、哈尔滨、南京、无锡、苏州这10个城市,私人房地产分别占这些城市全部房地产的54%、54%、66%、78%、37%、36%、31%、61%、80%、86%.私人房产主当中不少人拥有大量房产,如北京市拥有房屋百间以上的房主达全部房主的64%.在内务部1954年8月14日提交的“城市私人房屋情况及今后意见”中[40],虽然也注意到私人房屋在城市比重很大、租赁关系不正常、房屋危险破漏及拆房现象严重等问题,确实“在不同程度上直接或间接地妨碍了群众的居住以及国家各项建设的发展”,但当时主管部门的政策还是“贯彻保护合法的私人房屋所有权”。这份文件指出,虽然大城市中不乏大房主,但房屋所有者中,“各阶层都有,其中以工商业者占有的较多”,“绝大部分”房屋都是出租使用。显然,私人房产主当中小房主占多数,如果以打击大房产主的名义全面推行私房公有化,势必损害大批城市的中小房产主。

  1955年,中共中央决定实行“私营工商业的社会主义改造”,于是,私有房屋公有化便提上了议事日程。正式宣布启动私房改造的是1956年1月18日的“中央书记处第二办公室关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见”。[41]按照这一文件,对私人房屋的社会主义改造预计两年完成。其总目标是“加强国家控制,首先使私有房出租完全服从国家的政策,进而逐步改变其所有制。”具体包括五点:一,由国家经租。即由国家进行统一租赁、统一分配使用和修缮、维护,并根据不同对象,给房主以合理利润。在此基础上合理地调整租金,取消一切中间剥削和变相增租的不合理现象。二,公私合营。根据各个城市的实际情况,对原有的私营房产公司和某些大的房屋占有者,组织统一的公私合营房产公司,进行公私合营。三,商业者占有的房屋随本行业的公私合营进行社会主义改造。他们出租的与企业无关的房屋,可由国家经租。四,对于除了自住外尚有小量房屋出租的小房主及暂时还不能纳入国家经租的其它房主加强管理,使私人房屋出租必须服从国家政策,服从政府关于租金、房屋修缮等方面的规定。五、一切私人占有的城市空地、街基等地产,经过适当的办法一律收归国有。

  但是,此项任务明显地遇到了来自社会的阻力,进展缓慢,多数城市迟至1958年初仍未开展私房改造。1958年8月5日,中央主管部门负责人专门发表谈话,要求各地房管部门“抓紧时间加速进行私有出租房屋的社会主义改造,争取在1958年年底前完成私房改造任务。”[42]然而,到1960年为止,全国还有14%的市及三分之二左右的县未进行或未完成私房改造。工商行政管理局、商业部于1961年联合发出通知,要求“加速”城市私人出租房屋社会主义改造工作。[43]私房改造任务难以如期完成,既可能与政策的正当性受到质疑有关,也可能与“反右”及“大跃进”等政治运动分散了各地政府的注意力有关。直到1964年,国家房产管理局才正式宣布:(全国城市和一部分镇)“纳入改造范围的房屋约有建筑面积一亿平方米,占私有出租房屋的百分之七十左右,基本上消灭了房屋租赁中的资本主义经营,在房管战线上取得了一次社会主义革命的伟大胜利,对支援社会主义建设和改善人民居住条件,起到了积极的作用。”[44]

  由于民间对私房改造普遍表示不满,在1957年“反右”之前的“鸣放”期间,私房改造问题成了舆论批评的一个焦点。首先,私房改造其实是服务于政治方略,政府却以缓解住房短缺为借口,似乎私房公有化了,住房短缺便会自然解决。批评者认为,住宅问题的根本原因是房屋缺乏,而不是房屋私有所致,所以私房改造乃“药不对症”。确实,住宅问题的根本原因是住宅短缺,私房改造前政府也是这种看法。例如,1955年5月12日天津市高级法院在工作总结中曾明确指出:“天津市的房屋问题,从现象上看是租赁关系不够正常,但基本问题还是房屋缺乏。”[45]法学学者谭惕吾在“鸣放”中表示,根据她在上海的调查,住宅的主要矛盾不是所有制的矛盾,而是供求的矛盾,屋少人多、不够分配的矛盾;变更了所有制,对主要矛盾的解决没有起到起作用,“所有制变更了,房屋仍住得满满的。”[46]

  其次,私房改造混淆了个人的私有住宅与房主的赢利性出租房屋的区别。谭惕吾指出:“房地产公司走公私合营的道路是没有问题的。但一百来平方公尺的房屋也要公私合营,像子女给老人留的养老房子、小职员的破旧小屋等等,都合营了。上海有的业主自住房也合营了。据说是如不合营,干部不便管理。但这不符合宪法第11条国家保护公民的房屋和生活资料所有权的规定。宪法规定的个人房屋所有权,不是主观上想侵犯,而是在敲锣打鼓时没明确,把轻重倒置了,没看重宪法,而看重了当时的请求。要在宪法范围内调整租赁关系。应该统一管理租费修缮费的标准,确保生活资料的房屋的私有制,自己住的屋子可以少量出租。”[47]

  针对类似批评,1957年10月28日,城市服务部负责人在第二次全国厅局长会议上作了回应。[48]他表示,社会主义不能容忍私房主继续过着剥削生活。这事实上等于承认制定私房改造政策的主要理由并非缓解住房困难,而是出于打击私有房产主的政治目的。他在讲话中强调,“对于占有这样多房屋的房主如不实行改造,仍任其继续过着剥削生活,这是我们的社会主义制度所不能允许的”:“城市房屋的私人占有制与社会主义建设之间”存在着深刻矛盾。该负责人表示:几年来,我们虽然采取了一些措施,对私有房屋进行管理,但收获不大,特别是在对资本主义工商业实行公私合营之后,问题就更加突出了。……在经济方面的革命基本上完成以后,如何继续取得政治战线和思想战线上的胜利,还是一个非常艰巨的任务,是一场激烈的阶级斗争。在这次资产阶级右派分子向党和社会主义进攻当中,也有一些右派分子攻击党对私有房屋实行社会主义改造政策。“

  该官员不得不承认,城市的住房困难除源于历史上城市住宅严重不足,也因为城市人口增长过快、大量拆除房屋使得原有住宅面积减少,此外,住宅造价标准过高影响了建筑面积的增加,房屋政策和住宅管理制度不合理影响了房屋的保养和充分利用,加剧了城市住房的紧张情况。[49]不过,对于广受质疑和批评的私房改造中剥夺业主自住住宅以及无房民众的“均贫富”、依赖政府提供住房等现象,这位负责人却故意避而不谈。他把私房改造前“房屋得不到正常的保养,倒塌破漏日趋严重,房屋数量逐年减少”等问题,统统归咎为房主的过错,完全否认了私房改造前政府的政策导向所产生的负面影响。

  私房改造政策实施之后,出现了一系列消极后果。正如谭惕吾所说:“上海的租赁关系很乱,有的房租很低,3间房子每月租费14元,养护费都不够。有些人硬是不付租金,理由是政府照顾我们。甚至租金低的,也收不到60%.一个合营公司有5千多人,欠租收不回,还要支出工资定息,结果去年亏1千多万,今年虽精打细算后估计仍要亏7百多万。还有的业主说他们放弃剥削,要成为自食其力的劳动者,要求国家安排,什么事都愿意做。但他们大部分都既不能算,也不能写,是没法给以安排的。上海屋少人多,很多人伸手来向房管局要房子,甚至打干部。公家房子一空,有打碎门窗玻璃就住进去了。有些人要求国家补助盖房屋,存在供给制思想,租金最好不要,要也要少。现在群众所需,不自己解决,都要国家解决,这不合理。”[50]1958年前后,在一些私房改造尚未开始的城市,房主“大量地贱价出卖房屋以及千方百计分散房屋”,有的房屋值三、四千元,但房主只收一、二千元就出售;有的房主干脆拆房卖料。[51]

  1964年,国家房产管理局终于首次承认:“在过去的私房改造中,也存在着一些缺点和一些需要解决的遗留问题。主要是:有的地方改造起点过低,把包括出租和自住总共只占有几间房屋的工人和贫下中农出租的少量房屋也纳入了改造;有些地方取消了改造起点,只要有出租房屋就实行经租;有的地方还将房主一部分自住房屋也实行了经租;不少地方没有给房主留够自住房;给房主的固定租金也有低于原房租百分之二十的。”[52]

  

  四、余论:无私权则无人权

  

  住宅缺乏是二战之后许多国家都曾经面临的问题,这些国家当时所采取的政策曾包括房租管制等限制性措施,但这些国家都不像中国走得这么远。显然,民国时期长期积累下来的房荒,是不可能一蹴而就瞬间解决的。私房改造仅仅在原有房屋上的产权上做文章,当然更不可能解决房荒。从政治角度去看,私房改造与其说是为解决住宅问题,还不如说是为了贯彻政治目标。从法学角度来说,1949年以后对待私人房屋住房政策的根本失误,是对个人财产权的蔑视甚至践踏,其顶峰就是私房改造。其实,1954年宪法仍然明确保护私人房屋的所有权,这也是1957年一些人质疑私房改造违反宪法的根本依据。但是,由于政府对私权的强烈疑虑和对市场机制的极度不信任,而对公权力又极端迷信,终于发动了私房改造运动。“文化大革命”爆发后,在“革命行动”和“造反有理”的口号下,把个人所有的房屋当作资本主义尾巴,赶走房主甚至强占个人住房的“革命”行动遍布全国城乡。仅全国城市房管部门接管没收的个人所有房屋就达2,200多万平米。一些人甚至趁火打劫,侵占他人私房数百平米的不乏其例。[53]

  在这样的政策导向和制度环境下,蔑视和侵犯个人房屋所有权的行为和观念逐渐积淀为一个新的社会传统。例如,许多房客拒付房租,或随意改建、拆毁所租房屋;当房主要求收回房屋自住时,承租人以“承租人不能被迫迁”为由长期赖住。同时,政府对个人住宅的维修、新建长期采取歧视政策,个人若要维修或新建住宅,无论是建筑材料还是施工力量,都很难寻觅。此外,一旦政府决定拆迁民宅,在拆迁中对个人房屋折价通常偏低,如有的县对白木料穿逗结构的瓦房每平米仅折价10元,而当地的造价至少要60元以上。[54]

  “文革”结束后,政府重提保护公民的合法房屋所有权,并开始退还私人房屋。但历经几十年“革命”的社会氛围,许多民众已经习惯于在“革命”中谋夺他人财产。因此,有的地方尽管法院已经判决、房管部门也承认原房主的所有权,但住户却借口“没房”,就是不搬;有的则声称,地富反坏右分子就不该有房子,以此为由抗拒不搬。[55]有的地区还禁止个人之间的房屋买卖。单位或他人趁房主外出夺、毁房屋的事件也时有发生。甚至还有相当一部分涉及房屋纠纷的人,“反对给个人所有房屋落实政策,反对给个人所有房屋以法律保障”。[56]

  相对于诟病甚多的福利分房制度,对私权的一味压制打击才是“文革”之前住宅制度方面最大的政治失误。改革开放初期的房屋纠纷主要都是侵害私权埋下的祸根。[57]据1980年代初的统计,全国各地法院受理的房屋纠纷案件数量,仅次于婚姻案件,居各类民事案件的第二位,在有的地区则居于各类民事案件之首。例如,当时重庆市巴县共有房屋纠纷8,877件,该县法院民、刑庭一度被房屋纠纷当事人占领,无法办案。湖北省沔阳县1979年1月至5月,共受理房屋纠纷案件278件,占民事案件的54.5%.河北省承德市法院1979年受理的房屋纠纷上诉案件较1978年增加3.3倍。[58]直到1985年,政府部门还在处理城市私有出租房屋社会主义改造的遗留问题。[59]

  纵观1949年以后的住宅状况,城乡人口的五分之四居住在个人所有的房屋里。据1982年前后的统计,在城镇,个人所有的房屋达2亿平方米,相当于房管部门所管公房面积的总和;在农村,8亿农民基本上都是住在个人所有的房屋里。曾有学者指出,如果完全依靠政府建公房,以1979年建设6千万平米的速度推算,需要60年才能实现10亿民众人均居住3.6平米这样一个非常低的标准;而到那时,几十年前建造的住房可能已接近使用年限,需要重修。因此,“要靠公房取代个人所有房屋的地位,是不可想象的”,也是不可能实现的。[60]然而,恰恰是因为个人的房屋产权没有可靠的法律保障,许多人长期不敢购建房屋[61],这是80年代城市住房短缺的一个重要原因。

  对于私权的态度,一直是国际共产主义运动的一个心结。中共成立初期就在这个问题上有过严重的失误。(点击此处阅读下一页)


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