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蔡尚伟 翟真:“十二五”文化产业规划编制刍论

更新时间:2009-06-29 16:02:51
作者: 蔡尚伟 (进入专栏)   翟真  

  

  1998年文化部设立文化产业司以来,中国文化产业的战略地位不断提升并在国家相关政策的鼓励、引导下,逐步发展壮大。文化产业的顺利发展与党和国家制定的国民经济和社会发展规划对文化产业的重视关系密切。2000年10月,中共中央十五届五中全会通过的《中共中央关于“十五”规划的建议》第一次明确使用了“文化产业”的概念。2001年3月,“文化产业”一词被正式写进九届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“十五”规划纲要》,确立了文化产业作为中国当代文化建设的重要形态的地位。2006年9月,中办、国办印发我国第一个关于文化建设的中长期规划《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》,把文化发展纳入国家发展的总体战略加以统筹规划,进一步推动了文化产业发展。除此之外,国家文化部、新闻出版总署、广播电影电视总局等分别出台了国家级文化产业行业内部专项规划,多数省(区、市)、市县制定了地方文化产业专项规划和行业内部专项规划,初步建立了文化产业发展规划体系,在文化产业发展中发挥了重要的作用。

  文化产业规划作为我国新形势下文化产业发展的纲领性文件,制定描绘我国未来文化产业发展的宏伟蓝图,其编制水平的高低,直接关系到文化产业政策的实施效果,关系到文化产业能否在整个国家发展战略中发挥应有的作用。随着综合国力的逐步增强,中国已经进入全面建设小康社会的新时期,作为世界经济发展潮流和新型服务业的文化产业日益成为中国转变经济增长方式、优化产业结构的重要推动力量。如今,国际金融危机正推动中国经济转型,我国文化产业也将面临新的发展机遇。时代背景要求我们内外统筹兼顾,推进中国国内文化产业的结构性转型,调整和优化中国文化发展的国际方略,全面推进文化产业迈上新台阶。目前,各级政府“十二五”规划编制工作已经启动,在“十二五”规划中究竟应该如何恰当摆放文化产业的位置?如何在“十二五”文化产业规划编制工作中充分汲取“十一五”文化产业规划的经验与教训,使之更科学、更规范以保证文化产业的持续健康发展?回答这些问题已成为当务之急。

  

  一、 文化产业“十一五”规划编制的几个问题

  

  现阶段,我国国民经济和社会发展规划实行三级三类规划体系,按行政层级分为国家级规划、省(区、市)级规划、市县级规划;按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。目前,涉及文化产业发展的 “十一五”规划主要包括四部分:(1)《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》、《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》和《文化建设“十一五”规划》的文化产业部分。(2)国家级文化产业行业内部专项规划,如《新闻出版业“十一五”发展规划》、《“十一五”时期广播影视科技发展规划》和《信息产业“十一五”规划》、《软件产业“十一五”专项规划》等。(3)除了香港、澳门、台湾以外,大部分省(区、市)、市县级政府制定的地方文化产业“十一五”发展规划或文化建设(发展)、文化事业“十一五”规划中的文化产业部分,如《北京市“十一五”时期文化创意产业发展规划》、《南京市文化创意产业“十一五”发展规划纲要》、《深圳市文化产业发展十一五规划(2006-2010)》、《浙江省文化事业发展“十一五”规划》的文化产业部分等。(4)部分省市级政府出台了文化产业行业内部专项规划,如《杭州市广播影视业“十一五”发展规划》、《苏州市文化广播电视发展“十一五”规划及中远期规划》等。

  综观各级“十一五” 文化产业规划编制工作,从中央到地方各级部门都以高度负责的精神组织人马精心编制,较为出色地完成了编制任务,为我国文化产业规划的编制工作积累了宝贵的经验,同时,规划对 “十一五”期间我国文化产业的发展起到了重要的促进作用。“十一五” 期间,我国文化产业发展迅猛,蒸蒸日上,总体态势良好,这些辉煌成就的背后,各级文化产业规划的编制工作功不可没。然而,以更高地时代标准回头审视,可以发现,由于“十一五”文化产业规划编制起步晚,可资借鉴的蓝本欠缺,编制工作还是存在着这样那样的缺陷。兹举其中几个问题予以说明:

  (一)部分规划目标失当

  一般来说,产业目标分为定性表述和量化目标两部分。例如,《新闻出版业“十一五”发展规划》的目标表述,就既有“扩大国内需求”、“转变增长方式”“优化产业结构、产品结构和区域布局结构”“增强自主创新能力”之类的定性描述,又有量化目标,比如“新闻出版业增加值预期年均增长7%”、“图书、报纸、期刊出版预期达到的数量和种类,以及年均增长5%以上”以及“印刷行业工业总产值预期达到4400亿元”等等。

  文化产业“十一五”规划中不少目标措辞模糊,缺乏针对性、可操作性。比如《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》中文化产业的发展目标是“抓好文化产业体系建设,重塑市场主体,优化产业结构,……形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局”,把弹性较大的宏观要求当成了阶段性规划的目标。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》还规定“‘十一五’时期,文化及相关产业增加值的年均增长速度明显高于同期经济增长速度,在国内生产总值中的比重有所增加”,至于高到什么程度、增加多少没有量的概念。这些原则性的规划目标是必要的,但是缺少产业规划所必须的产业总量、产业增长目标、产业结构目标、产业空间调整目标等量化目标,难以评估规划的实施效果。

  有些定性目标过低,导致发展失去动力。《北京市“十一五”时期文化创意产业发展规划》的发展目标定为“把北京建设成为全国的文艺演出中心、出版发行和版权贸易中心、广播影视节目制作和交易中心、动漫游戏研发制作中心、广告和会展中心、古玩和艺术品交易中心、设计创意中心、文化旅游中心、文化体育休闲中心”。国家首都成为国内文化产业各领域的中心应该是不难实现或者已经实现,目标太低,没有站在全世界文化产业发展格局的高度看待文化产业,没有考虑到北京在文化“走出去”战略中、整个国民经济和社会发展中甚至世界文化产业发展格局中应当承担的责任和义务,起不到首都在文化产业发展领域的引领和榜样作用。其实目标过低不是个别现象,在不少省区市的规划中不同程度地存在。

  还有些目标实际上是为指标下降预留了很大空间。比如《文化建设“十一五规划》中虽然注意到了规划目标量化,但遗憾的是,规划目标之一提到“到2010年城乡居民人均文化娱乐服务消费支出占整个消费支出的5%以上”,实际上全国城乡居民人均文化消费占总消费比重早已从2000年的7.47%上升到2005年的8.10%,“十一五”期间,这一指标连续两年下滑,2006年下降至7.97%,2007年再下降至7.64%。据估测,2010年,这一指标将降为7.71%。[①]依据国家统计局《中国统计年鉴》的数据分析测算,“十一五”头两年,东部、东北、中部、西部之间,文化消费总量及人均文化消费支出双双呈阶梯下行趋势,城乡居民中人均文化消费占收入比重、占总消费比重均比“十五”期间大为下降。并且,地区差距继续拉大。“十一五”期间文化消费水平超过“十五”期间的可能性大大降低。[②]虽然后来的发展表明,全国城乡居民人均文化消费指标“十一五”期间确有小幅下降,但在规划编制之初,显然并不能预见到这种情形。在目标起点为2005年的8.10%的基础上,把2010年的发展目标定为“5%以上”实质上是一种倒退的指标,把它作为发展目标欠妥。

  当然,目标模糊或偏低便于考核评估顺利过关,但从产业本身发展的角度来说,却难免失之消极。同时,文化产业发展目标设置失当,一定程度上也造成了规划中提出的文化产业发展措施针对性、可操作性不强,产业规划的作用大为降低。

  (二)规划衔接协调不够

  首先,国家级规划之间未能很好地衔接。以文化部根据《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》和《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》制定的《文化建设“十一五”规划》为例,该规划与《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》即存在着明显的衔接失误。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》首先明确规定了重点发展的文化产业为影视制作业、出版业、发行业、印刷复制业、广告业、演艺业、娱乐业、文化会展业、数字内容和动漫产业,强调协调发展优化文化产业布局和结构,加强重点文化产业带建设,加快文化产业园区和基地建设促进区域文化产业发展。这些都是产业规划所必需的核心内容,但是,与之衔接的专项规划——《文化建设“十一五”规划》却对相应的产业发展和空间布局的规划进一步细化、具体化不够,操作性强的政策措施、规划的支撑条件建设等相关内容有待强化,由于谈到这些问题的篇幅不多,重心旁落,造成两个规划之间的衔接不够。

  其次,中央级和省(区、市)、市县级等地方行政级别的规划之间的衔接问题是部分地方行政级别制定的规划简单套用中央级规划的表述方法有余,结合自身实际实质性地贯彻总体思路的积极性、主动性和创新性不足,“不求有功、但求无过”的保守心理长期存在。不少地方文化产业规划编制忽略了与区域规划、城市总体规划、文化产业相关的其他规划比如旅游规划等的配合,难以承担分解、支撑国家级总体发展规划与区域规划的重任。某些地方对文化产业规划的重视程度不够,通过让下级部门甚至企业上报产业规划、然后将这些规划简单“打包”的方式来编制文化产业规划,这种自下而上汇总式的规划编制方式也容易致使规划之间出现衔接问题,导致低水平重复建设的现象较为普遍。

  再次,编制工作中的协调不够。我国文化行政管理具有条块分割、多头管理、多头执法的特点。从纵向看,有中央、省(区、市)级、市县级按照行政区划编制的规划。从横向看,我国文化产业相关部门有文化部(厅、局)、广电总局(厅、局)、新闻出版总署(局、局)、信息产业部(厅、局)等单位,各部门出台各自的规划。同级部门之间协调尤其困难,导致规划出现空白点或利益交叉点。总之,管理难度大、利益少的真空地带无人问津,相关规划迟迟难出,利益丰厚的领域则趋之若鹜,各方都有自己的规划“小算盘”,协调起来困难重重。

  (三)规划编制程序不尽合理

  规划编制程序不尽合理首先表现在规划编制过程中政府部门外部人员的实质参与度低上。中国以往编制的规划大多是行政拍板的产物,很少考虑公众参与。《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》要求建立健全规划编制的公众参与制度,各级各类规划应视不同情况,征求本级和下级人民政府有关部门和其他有关单位、个人的意见,除涉及国家秘密的外,应当公布规划草案或者举行听证会,听取公众意见,要认真听取本级人民代表大会、政治协商会议有关专门委员会的意见,自觉接受指导。由于规定的弹性大,编制部门执行起来随意性强,意见的约束力受到影响,征求意见变得可有可无,造成了规划编制的相对封闭性。

  以《××市“十一五”时期文化创意产业发展规划》的编制为例,立项以后,该市发改委出台了《××市“十一五”专项规划编制及分工安排的意见》和《××市“十一五”市级规划体系编制目录及分工方案》,然后根据分工安排由市委宣传部牵头,市发改委、市文化局、市新闻出版局、市广播电视局、市文物局、市档案局、市规划委等部门参与编制。虽然《××市“十一五”专项规划编制及分工安排的意见》规定:在衔接论证阶段“对照综合规划《纲要(框架)》,进行专项规划衔接和专家论证,充分听取各区县、各委办局、人大、政协各专门委员会的意见,必要时可通过适当方式公开征求社会公众意见”,但由于论证过程无人监管,论证往往流于形式,专家论证会在政府各部门的利益博弈面前显得有气无力。而通过举行听证会等方式听取公众意见由于成本过高、收获甚少常常被搁置。美国的综合规划规定,“规划机构在编制规划过程中所收集的资料、研究成果及提出的规划建议必须提交由公众参加的定期研究会议进行讨论和确定,在提交给规划委员会和立法机构决策之前还必须召开正式的公共听证会”[③],使规划制定过程保持了较高的透明度和参与度,最终产生出有广泛群众基础的民主型发展规划。当然,中国公众参与规划的能力尚需培养,简单套用美国模式也未必妥当,但从长远看,公众参与,特别是专家参与的程度应该是逐步加强的。

  编制程序的缺陷还表现在规划队伍的组织形式上,某些规划或者完全依靠政府部门力量,或完全委托给外来专业规划队伍操作,(点击此处阅读下一页)


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