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蔡尚伟 翟真:“十二五”文化产业规划编制刍论

更新时间:2009-06-29 16:02:51
作者: 蔡尚伟 (进入专栏)   翟真  

  二者没有很好地结合起来进行。单独由政府部门编制文化产业发展规划,由于基础调查、信息搜集、课题研究以及纳入规划重大项目的论证等工作内容庞杂,费时费力,专业性强,难度很大。而专业规划队伍编制文化产业规划的好处是专业性强,但是对于各地区、各行业的具体情况缺乏了解,容易造成规划与实际脱节。因此,文化产业编制规划宜采取政府部门与专业规划队伍相结合的方式进行,以避免因组织构成人员单一造成的规划编制问题,保障编制工作的相对科学性。另外,在规划编制过程中,招投标的方式正在被越来越多的政府部门所采用。招投标的优势在于程序规范透明,信息、规则公开,竞争机会公平,有利于优秀的编制机构脱颖而出,以保证规划编制之初就站在一个较高的起点上。因此,在一定意义上,招投标是一种较为科学、合理的规划编制队伍选择方式。但形式上的公正公开透明有时未必能找到合适的编制机构。由于招投标中容易出现因较多组织单位过分迷信个别编制机构的名气等原因“蜂拥而至”,致使某些规划编制部门承担规划编制项目过多、任务过重造成规划编制中克隆和翻版现象较多的问题。另外,评标人员组成不科学,导致“以低评高”的现象,或者招投标过程中出现本应避免的人脉关系的影响等,这些都会造成某些水平较低的编制单位入选,而真正高水平的合适的编制机构却抱憾出局。

  (四)规划编制评估缺失

  规划的价值在于对经济社会文化发展的引导、调控,规划编制最终指向的是实施效果。作为一种中长期计划和一种行动纲领,一般要经历编制——评鉴——方案决策——实施——追踪监控等几个过程,规划被正式采纳,仅仅是规划成功迈出的第一步,一般来说,检验规划工作的最高标准仍然是实施效果。对规划实施情况的科学评估,是规划编制工作中的重要环节。当然,不可能要求规划对未来要发生的所有情况都能够预见到,这在哲学上说是偏颇的。人类的认识能力是有局限性的,任何真理都是相对真理,以对未来的预测为基础的规划更是如此。即使是一部公认为操作性很强的规划,在实施过程中也会因政策体制、投资环境、国内外经济形势、人事变动等许多不可测乃至突变因素的影响,而不可避免地遇到这样那样的问题,这就需要规划编制者与规划实施者必须经常对话,做好规划实施的全程交互追踪与评估、监控工作,及时发现问题并采取果断措施防患于未然,进而不断提高规划的可操作性和解决问题的针对性,强化规划的生命力及导向作用。

  《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》中明确规定实行规划评估制度,要求编制部门在规划实施过程中适时组织开展对规划实施情况的评估,及时发现问题,认真分析产生问题的原因,提出有针对性的对策建议。而不少的“十一五”规划编制经过研究起草阶段、衔接论证阶段、审议修改阶段、对外发布阶段以后工作任务就结束了,评估体系的建立就超出了规划编制工作的范围。一般来说,对规划编制的评估分为两部分,一是静态的规划编制流程评估;二是动态的规划实施过程评估。目前,不仅“十一五”规划的静态编制流程中的某些环节评价缺位,而且规划的动态性不受重视,苛刻地要求它完美无缺或是一劳永逸地解决一切问题,动态评估普遍缺失。由于原有规划和现实的发展存在着落差,原有的规划即使已经不适合文化产业的进一步发展,因规划的编制、实施监管机制不健全、指标评价体系缺位等难以评估实施情况,也无法根据变化进行修订。

  

  二、文化产业规划编制问题的原因分析

  

  造成上述文化产业规划编制过程中出现问题的原因很多,这里着重讨论几个方面。

  (一)规划总体地位偏低

  文化产业“十一五”规划编制中出现的各种问题很大程度上与文化产业规划的地位偏低有关。在国家级文化产业规划中,文化产业是作为“十一五”规划之文化建设(发展)规划的一部分出现的,尚没有国家级的独立的文化产业专项规划。只有部分地方政府制定了文化产业专项规划,其余的仍为文化建设(发展)或文化事业“十一五”规划的一部分。跨越行政区划的文化产业区域规划缺位。

  在现有涉及文化产业的“十一五”规划体系中,不少规划对文化产业的重视程度与文化产业的实际地位不相称。“十一五”以来,我国文化产业的基本面一直保持了平稳快速增长的态势。2006年,实现文化产业增加值5123亿元,比2005年增长21.5%,占GDP的比重为2.45%;2007年全国文化产业增加值总量大概在6412亿元,比2006年增长18.4%,占GDP的比重为2.6%。同比增长年年都在两位数以上,远高于同期经济增长速度。[④]金融危机背景下,文化产业的发展态势平稳,部分行业甚至存在着“口红效应”,出现逆势上扬的态势。然而,与之形成明显对照的是,国家级的文化产业专项规划缺失,关于文化产业发展的规划只是《国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》、《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》和《文化建设“十一五”规划》等规划的一部分,未能把文化产业放在应有的位置。同时,相当一部分规划的法律地位低下,有些还仅仅是内部工作思路的书面化表达而已,约束力不强,不能有效地作用于文化产业的发展。由于涉及文化产业的规划地位偏低,造成编制过程中文化产业规划被淹没在文化发展规划中,而且规划的重心往往放在文化事业规划部分,文化产业规划部分处于附属地位,不能享有平等的“国民待遇”。一些产业规划也仅仅是粗浅的概念规划纲要,还没有推进到控制性详细规划的程度。其他诸如规划编制过程封闭,规划队伍的组织形式不科学、衔接协调不够等,其根本原因在于“十一五”时期文化产业规划本身的法律地位偏低,约束力小,导致对规划编制的重视程度不够。

  (二)规划编制思路有偏差

  现行的文化产业规划模式奠基于计划经济时期,随着经济体制的市场化转型,其弊病逐渐暴露无遗。我国各级 “十一五”文化产业发展规划的编制较多地延续了以往计划经济体制下的发展计划生成模式。文化事业的计划编制意识依然牢牢地扎根于规划编制者的头脑中。从目前一些地方制定的文化产业规划看,编制机构对“文化事业”与“文化产业”之间关系的认识依然存在偏差,潜意识里仍然认为文化事业与文化产业的关系是简单的主从关系,文化事业的重要性远远高于文化产业,文化产业只能依附于文化事业而存在。由于文化事业与文化产业关系认识存在误区,并且,中国的文化产业发展迅猛、数据滞后,研究成果不足以支撑政府部门的决策,政府部门不得不使用早已习惯的计划经济的思维模式规划文化产业,导致文化产业规划被淹没在文化建设(发展)规划中,笼罩在文化事业规划的光环之下。

  文化事业与文化产业之间孰重孰轻,是分是合?这一看似简单的问题背后,暗含的是如何看待政府的主导作用的问题。显然,现阶段我国文化产业的发展还离不开政府的主导作用。我国文化产业是在文化事业的基础上发展起来的,单纯依靠市场发展文化产业,因市场机制本身存在着先天的缺陷,文化产业要想健康快速做大做强不太可能,特别是在我国文化领域,中国的文化机构大部分还是事业单位,或是从事业单位脱胎转制而来,这种情形下,政府的作用不是发不发挥的问题,而是如何进一步发挥、如何合理有效发挥的问题。更何况文化产业规划本身就是政府发挥主导作用的一种方式。一言以蔽之,就文化产业发展来说,政府当然要发挥其主导作用,不能将其完全抛向市场,但又不能越位,把应该交由市场调控的部分由政府越俎代庖完成,文化产业成了文化事业的一个分支,由此造成文化产业规划编制过程中的诸多问题。

  再者,建立在不同利益群体之间博弈基础上的规划不一定符合社会发展理性。各相关部门常常从部门利益出发提出规划意见,至于规划是否符合文化产业自身发展规律和社会公共利益就被置于次要地位。出于政绩和部门利益的考虑,规划的落点自然就放在了最容易看出成绩的重大工程之类的硬件设施上,甚至把目标设在已经实现的基点上,原地踏步。上述把首都分别打造成为国家某种文化产业中心之类的文化产业发展目标即为明证。结果造成规划目标定位不清,规划目标失当在所难免。

  (三)规划编制管理不到位

  文化产业分属于不同的行业管理,相关规划需要协调不同的部门共同编制。受制于目前条块分割的行政管理架构,我国文化产业专项规划的编制,经常是由宣传部(文产办)或文化部门牵头,然后相关职能部门共同参与编制,不少省市还成立了相应的文化产业协调机构,然而,由于部门协调机制尚不健全,部门间协调机制在文化产业规划编制过程中往往演变成为谋取部门利益的手段,再加上协调机制内各相关部门的权责不够明晰,牵头部门若与相关部门平级,监管乏力,失去了协调机制本来的目的和意义,导致规划编制中出现衔接障碍等问题。并且,协调本身没有建立起长期有效的协调配合机制,一旦规划编制工作完成,部门之间的协作关系即迅速变化甚至终结,不能对编制实施过程进行动态的跟踪监管,也就不能有效评估因编制因素造成的实施问题。

  对于“十一五”规划编制工作的监督管理主要依据是国家级、省(区、市)级、市县级政府颁布各级政府发布的关于“十一五”规划编制工作的意见。全国人大及其常委会的监督检查,对中期报告和规划修订的评估审批也都是原则性规定。无论规划编制有什么偏差都很少见国家或地方因此对“十一五”规划做出修订,中期评估报告的内容大多体现在为下一个五年规划的决策、编制提供参考意见上。由于用语模糊,弹性大,随意性强,没有纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核,根本谈不上对规划编制评估和管理,对编制没有约束力,结果各级相关部门改进编制工作的动力不足,依然照搬过去经验,没有彻底清除计划经济时代的某些不当做法,缺乏对编制工作本身和实施效果的评估,规划的实施实际上是处于监管无力的状态,规划编制的作用和效果无法从规划实施评估中表现出来,规划编制的管理不到位就难以避免了。

  (四)规划编制研究基础薄弱

  目前国际社会尚未形成统一的文化产业定义和行业划分标准,各国之间对文化产业的概念内涵、行业范围、统计口径等均存在差异。再加上文化产业在我国的发展历史不长,文化体制改革处于进行中,理论研究相对滞后,前期调研不充分,造成了规划制定困难。文化产业发展的战略环境、发展模式、产业结构、业态、布局、重点项目等均需要大量基础性研究。并且,文化产业内部的行业种类繁多,数据统计水平参差不齐,评价数据统计体系和指标评价体系尚待完善,尤其是指标评价体系更是如此。科学合理的指标体系是产业发展规划的重要组成部分,它既是对产业发展状况进行综合评价的依据和标准,又是确定规划目标、编制产业发展规划的基础和前提,是产业发展规划具有可操作性的首要保证,产业发展规划的基本思路、目标、内容与规划方案都必须通过一系列的规划指标来进行量化和具体化。“十一五”规划的目标用语模糊的根源就在于指标评价体系缺失,直接导致了相关研究人员很难掌握文化产业发展的基本面,不能清晰预测文化产业的未来发展脉络,规划目标只能指向建构出来的理想主义的终极蓝图或者较容易实现的基点。

  (五)编制队伍建设尚待加强

  文化产业涉及面广,牵涉众多学科和领域,要求规划编制人员必须具有较高的素质,具备合理的知识架构,既要有敏锐的政治头脑,又要有深厚的文化底蕴和积淀,还要有产业经济学背景,懂经营,会管理,然而,“十一五”文化产业编制团队中,这样的综合性、复合型编制人员却不多见,更多的编制人员“只及一点,不及其余”。一般来说,政界的编制人员政治意识较强,但文化积累和产业意识欠缺,编制规划往往成为御用型研究,受自身利益的掣肘和专业水平的限制,他们不易对文化产业作出客观的评价。而文化研究者谙熟文化发展规律,但往往缺乏产业意识,有时甚至还排斥产业思维。这类研究人员自身相当缺乏产业经济的理论和实践,而文化产业的特殊性要求研究人员在进行分析研究时必须加入经济学的分析元素,导致这些研究人员在编制文化产业规划时心有余而力不足。业界和经济学界擅长产业思维,但又容易忽略文化生产和传播的特殊规律。同时,编制人员的素质问题不仅仅体现为个体局限,而且表现为团队缺陷,整个编制团队知识结构不合理,理论与实践的脱节的问题突出,导致规划编制问题频出。

  

  三、对文化产业“十二五”规划编制的几点建议

  

  (一)高水平、高规格制定国家级文化产业专项规划

  在当前的国际竞争的背景下,文化软实力已经上升为国家战略。(点击此处阅读下一页)


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