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王世涛:中国财政的宪政解读

更新时间:2009-06-15 10:31:54
作者: 王世涛  

  预算作为公共权力配置资源的规则,是公共财政运作的控制和组织系统,是代议制政治的基础,其价值核心是民主财政。具有独立财产权利的纳税人,他们担负着国家的财政供应,就必然要求控制国家的财政,以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益诉求,也是用法律保障个人的财产权利不受政府权力扩张的侵犯。可见,财政民主是通过作为民主政体基础的政府预算制度实现的。然而,公民的各种权利都需要保护,而权利保护总是需要公共财政的支付,但公共财政资源常相对稀缺,因此,如何公平合理分配财政资金是预算活动的核心。[5]

  在法律上,预算是政府对于议会的承诺,经过议会的决议就成为具有法律意义的强制性命令。预算调整的对象针对宪政国家的物质基础,通过预算资金的筹集和分配反映了人民与政府之间财产关系,在租税国家则体现为纳税人和政府之间资源的重新配置关系。预算法是现代国家财政制度的核心,财政立宪主义原则在现代法治国家的普遍确立为预算制度的民主化、法治化奠定了基础。在历史上,民主政制确立的议会民主主义原则促进了预算从国家预算向公共预算的转化和发展。现代预算制度最早出现在英国,其预算制度与议会相伴而生,是议会职权的中心是在代议制机构监督同王财政权的过程中产生的。议会是国家预算的组织制度前提,是制约专制的政治组织。此后,在英国逐渐形成了议会对国家的财政收支统一进行审议和表决的预算议会主义原则。由此可见,国家预算就是在代议制机构监督国王的财政征收权的过程中产生的,议会最终实现对财政权的控制,完整的、现代意义的政府预算才算确立。〖8〗受到英国预算宪政制度的影响,近代以来各国宪法规定了预算的基本原则,据此预算制度得以具体化并逐步完善。

  预算的宪政原则要求社会成员参与和监督国家财政活动,立宪政治的历史可以说是现代预算制度的成立史。〖9〗然而,中国的预算体制过分强调政府对预算的控制而忽略预算的议会主权和民主监督。中国预算制度设计整体上体现了国家管理本位的思想,实际在预算权上确立了政府的中心地位。预算的编制、审批和执行过程只在国家机关系统内部周而复始地循环和运转。这一预算政治组织的统一性及运行过程的封闭性割断了纳税人与预算的直接联系。在这样一个法律背景中,全体纳税人对国家预算一无所知,即使国家预算存在问题,也只能放任自流。纳税人既然是国家预算的供应者,就有权利对预算进行控制,以法的形式保证政府的预算收支服务于其自身的需要。当然,让全体纳税人全部参与到预算过程是不现实的,纳税人可以通过各级人大行使对预算的监督权。然而,人大与纳税人保持一致,人大代表真正代表纳税人只是理论上的假定,由于利益的冲突和代表构成的复杂及代表本身的素质,人大不一定完全代表纳税人的根本利益,这是现代代议政制普遍面临的困境。因此,为了实现中国预算的宪政原则,首先必须强化人大预算的审议功能,同时还要建立纳税人与预算的直接联系,倡导预算运行的公开和透明,保障纳税人的知悉权、监督权、批评建议权。

  预算经人大通过并生效后即产生法律效力,从这个意义上说,预算本身即是法律。[6]也就是说,预算生效后政府及所属部门必须遵从,非由有权机关并经法定程序不得随意变更或撤销。预算的法的属性决定了预算的实施必须要有监督和保障措施。中国的宪法和预算法确立了预算的法律监督体系和多种法律监督手段。但看似无懈可击的预算监督和控制体系,在实践中却漏洞百出。其症结在于预算权力过分集中于政府手中,人大对政府监督乏力,而政府内部的监督体制又很难发挥实效。究其根本原因不在于预算体制问题,而在于中国宪政体制的运行机制存在着缺陷。[7]中国的人民代表大会制度确立了人民代表大会在国家机构中享有至上的法律地位,而政府只是由人大产生,对人大负责的执行机关。但中国的政治体制和人事任用制度却经常有悖于现行宪法预设的基本规则。实践中的人民代表大会制度已经被异化,人民代表大会的权威已经被虚置。可见,中国的预算法律监督制度不能寄望于预算法的完善,而有赖于中国宪政体制的改革。

  在宪政国家,预算的财产基础是公共财产,国家只不过是为民理财。因此,国家的一切预算行为都要对人民负责,人民通过代议机关制定法律来规制国家的预算行为,国家也就要对法律负责。正如边沁所言,财产是法律上创立的社会关系,“财产与法律同生共死。法律产生以前没有财产而言;一旦消灭了法律,财产就不复存在”。[8]预算行为的对象就是公共财产,这就意味着国家没有按照人民的意愿为民理财并造成人民财产的损失,就理所当然地承担法律责任,而不是纪律处分。[9]然而,预算违法是单纯的违法还是违宪?预算作为重要的宪法规范,人大和政府不履行宪法中的预算职权或违反预算的法定程序是不是应当承担违宪责任呢?在实行三权分立的西方资本主义国家,议会对政府预算案的否决会导致一国的宪政危机。中国的《预算法》的制度设计几乎没有预想到政府的预算被人大否决的情况发生,因此也没有规定预算被否决的法律责任和应对措施。立法者似乎不相信在我国会存在政府的预算被人大否决的可能。而且建国以来中国从中央到地方,也从来没有政府预算被人大否决的先例。究其原因,这一制度设计与议行合一的中国宪政体制是相适应的,与西方三权分立迥异其趣的是,中国的人大与政府之间的关系强调的是统一性和一致性,而不是分立和制衡。虽然中国的宪法也规定了人大对政府享有执法监督权,但实际上这一权力几乎形同虚设。而现实中大量的预算违法行为和巨额财政资金的流失呼唤着预算的人大监督权的切实履行。

  

  三、宪政与税收正义

  

  宪政视野中的税收是通过法定形式确立的国家与公民之间的利益分配关系。在租税国家,税收是财政资金的主要来源,是国家财产征收的主要形式。通过税收实现了公民财产到国家财政的转化过程,表明了国家与公民之间利益的此消彼长的对应关系。可见,税收是国家与公民之间经济关系中最直接、最敏感的环节。税收征收的公正既要保障国家岁入又要保障公民的权益。西方学者将税收称为“合法侵权”。一般而言,国家侵权行为都是违法行为,而税收作为一种侵权行为之所以合法,在于其符合税收法定的宪政原则和税收公平的正义理念。税收正义的基础是人民的同意,没有人民的同意,任何国家机关不得行使税权,不经过人民同意的税收征收是暴政。西方国家古老的“无代议士不征税”的口号就体现了税收的人民主权的宪政原则。可以说,世界上许多国家的公民没有普遍地拒绝纳税,原因之一在于,他们的权利基本上得到了实现,或者国家的税收至少部分地用于保护他们所理解的基本自由。〖10〗宪政制度下的税收以代议机关制定的税收法律为表达形式。根据议会主权和法律保留原则,除了将一些非基本的税收要素授权给行政机关进行立法,税收的立法权应由议会专属行使。这就意味着税法应主要表现为法律,而不是行政法规、规章。然而,中国税法的85%以上是行政机关自主立法。这既有悖于税收法定的宪政精神,也不符合税收公平原则。因为税务机关的目的是税收最大限额的征收,由税务机关制定税法对纳税人是不公平的,这意味着税务机关既是税收博弈的参与者,同时又是游戏规则的制定者。

  宪政国家应以纳税人权利为本位。公民纳税义务成立的前提是权利先定。纳税义务的合法性依赖于代议制宪政体制下的公民授权,并作为实现公民权利和自由的手段,以增进和维护公民权利为目的。税收的目的不应是最大化的强制征收以满足国家的财政需求和国家机器的运转,而是税收的人民主权,保证税收的民有、民治、民享。在德国,国家税权的行使,应受到人民税收基本权的限制。由于意识到人民拥有税收基本权,故联邦宪法法院在许多争议案件中,必须对相关税收规范加以宪法审查。甚至,当在国家与人民间加以权衡时,亦将作有利于人民之思考。〖11〗然而,中国的税法是建立在国家中心主义意识形态的威权体制之上的,这集中体现为中国税收立法的义务先定,而不是权利本位。在当代宪政国家,作为公民的特殊主体——纳税人,其权利保障具有特别重要的意义。西方国家通过纳税人权利宣言对纳税人权利给予充分尊重。[10]而中国宪法只有公民纳税义务的规定,对公民的税收权利却只字未提。由于这一基本政策导向,中国税收立法长期以来漠视纳税人权利,税收权利义务的配置显失公平。现实中,普遍的偷税、漏税已成为中国税制的痼疾,税务机关对国人的纳税意识多有诟病。然而,当人们一再斥责不履行义务的纳税人时,应该扪心自问,纳税人是否首先得到了应有的尊重,纳税人的权利是否得到了充分的保障?

  随着中国法治国家宪法原则的确立,依法治税已成为税收法治化的基本要求。依法治税实质在于税收的法律治理,要求将税收整个过程纳入到法治轨道,其基本内容是依法纳税、依法征税和依法用税。依法治税的关键在于税收法定原则应在宪法中予以确立。先立宪后治税,这是法治国家应有的法律逻辑。没有宪法依据的税收立法就缺乏效力基础。我国宪法税收法定原则的缺失,使得中国税收法治丧失了根基,造成了税收立法的行政主导,税收执法的行政恣意,税收守法的行政擅断。令人欣慰的是,《税收基本法》[11]已被纳入中国的立法规划。可是,《税收基本法》的草拟只局限在部分税收方面的专家学者和最高国家财政税务机关内部,普通公民特别是纳税人对此却表现得异常冷漠。这暴露出我国税收立法存在着“民主赤字”的问题。〖12〗长期以来,由于税收立法行政化的色彩浓厚,部门自立规章现象普遍,加之许多税收规章属应急措施,缺乏社会公众的广泛参与,至今已积重难返。可以说,实行税收立法的公开、透明是税收法治化的必要条件,只有让民众参与到税收立法之中,充分表达其意愿,才能真正体现税收民主的宪政原则,才能保证税收立法内容的公正。税收立法的民主化不仅体现在立法价值观的转变而且体现为立法过程中的民众参与。

  

  注释

  

  [1]如日本宪法学家芦部信喜所著《宪法》第十七章即为“财政与地方自治”,李鸿禧译,元照出版公司1995年版,第317—323页。

  [2]在日本,地方政府由于巨额债务申请破产保护,而负债累累的中国大学的校长们却从不担心破产,因为学校资不抵债,难以维系时,政府会出面,纳税人最后买单.中国大学盲目不节制的扩张及不当管理,责任最后都落在纳税人头上,这对纳税人是不公平的,这一问题值得宪法学者们深思。

  [3]据笔者调研,某省财政厅的科长就有几十万财政资金支配权。

  [4]梁慧星教授曾撰文,认为,人民代表大会不是依赖于任何法律规定而产生的;人民代表大会所拥有有立法权,不是来自宪法的授权。因此,全国人大立法权的行使不存在违宪的问题。对此,童之伟教授进行了针锋相对的批驳,并认为,“全国人大立法不宜根据宪法说”立论的前提不成立,对事实的把握不全;人大制度“不是依赖于任何法律规定而产生的”观点违背历史真实。因此,全国人大立法权源于宪法,它有权修宪但不可违宪。参见梁慧星:《物权法草案的若干问题》,童之伟:《立法“根据宪法”无可非议?评“全国人大立法不宜根据宪法说”》,同载《中国法学》2007年第1期。

  [5]世界范围内后发国家如德国、日本在宪政国家建立初期都极为重视国民教育,为此加大预算投入。铸就了其现有的经济强盛和科技繁荣。相比之下,中国预算的教育投入相对不足,长期以来本应免费的义务教育,由于国家较少投入,使得很多贫困家庭不堪重负,许多青少年缀学。由于投入不足加上体制之弊,导致中国有世界上最大的大学,却没有一流大学。

  [6]关于预算与法的关系,存在预算法形式说或预算法规范说,或干脆将预算视为法律的一种,称为预算法说。尽管学说仍有争议,但在欧美各国,通常对预算与法律不作形式上区别。参见(日)芦部信喜:《宪法》,李鸿禧译,元照出版公司1995年版,第319页。

  [7]在美国,国会上下两院各有预算委员会,国会在很大程度上参与预算的编制过程,国会拥有最大的预算权力。国会在审议行政部门所提出预算案时,可以自由增加或减少支出计划与经费额度,国会甚至可以完全置行政部门的预算案于不顾,而自行起草预算案。姚来燕:《沦财政民主》,载《财税法论丛》,法律出版社2004年版,第262页.

  [8]Jeremy Bentham,The Theory of Legislation,thans.C.K.Ogden and Richard Hildreth,(点击此处阅读下一页)


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