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张平:中国重启城市化:决战中部、降低成本

更新时间:2009-05-31 20:11:02
作者: 张平  
都是按照最好年景、最好的预期给设定,那碰到坏年景怎么办?所以,现在很多地方政府在竞争提高社保水平、提高民生水平,心是好的,但也有为自己谋利的考量。同时,很多新的法规和制度抑制了企业的调整空间和成本弹性,会带来很多问题。社保水平提高带来了企业的负担,五险一金的社保成本现在大概占农民工工资的35%以上,高的达到45%,这无疑提高了企业的用工成本。

  

   必须兼顾制造业的国际竞争力

  

   这是社保问题,还有城市运营中的行政管理费支出大幅上升。2006年与改革开放那一年比,名义上已经增长了143倍。为什么会不断提高税收,这几年财政收入增长那么快,就是这几大成本上升所致。而且,这个成本还独立于任何的制造业、服务业。政府的目标与企业的目标不一致了,政府可能把这些成本转嫁到企业身上。同时,政府为了顾及城市化中的运营费用,各种成本的提高是一个方面,更重要的是财政收支结构调整。一个是税收,二是第二财政,就是土地的收入。土地的收入和房地产的快速扩张对政府来说是政绩,也是收入的重要来源。但也导致两个问题,一个是土地要素价格上升很快,工业用地价格上升也很快,虽然从一个层面上说节约了用地,但也使之前没能转型的企业压力很大。另外,由于房地产市场没有必要的经济适用房的对冲机制,房价上升很快,使得所有要来这个城市工作者的收入预期要提高,要不然根本住不下来,这就引起了劳工价格的上涨。这样的城市化后果就给制造业带来了一系列的压力。社科院财贸所的裴长洪所长写过专门的文章,中国出口下降快除了因金融危机而导致需求下降,更重要的是中国的制造业的国际竞争力新世纪以来在下降。国际劳动力成本调查也证实中国劳工成本高于印度和墨西哥,但中国有很强的成本调整余地。从我们最近调研来看,一个企业从沿海转到内地,成本能下降30%-40%。

   所以现在中国的制造业正在进行大规模的转移,都在往中西部转,部分也在往越南等国转。发达地区接下来怎么办?它们现在面临的问题与港台当年面临的问题一样,港台当年把大量的制造业转向大陆沿海地区。这次危机使发达地区的经济在往下走,税费来源现在成了问题,发达地区必须要发展服务业来支撑。城市化带来的聚集效应的好处是服务业的发展。如何承包国际的分包服务业,发展能为工业服务的服务业,能为居民提供服务的服务业,这三者的发展是未来中国城市化发展的很重要的一环。北京可能没有这个问题,因为其文化、政治中心的地位,以及娱乐、IT、创新教育等产业的发展。但像上海,原来是服务江苏、浙江,现在江浙都在衰退,那上海就要想办法成为全国的服务中心,广州也好,深圳也好,也是如此。如何重振发达地区的下一步发展,都要探讨新路子了,这些在工业化架构基础上发展起来的城市,如何定位,如何独立发展出来服务业,是这些地区面临的问题。现在看,中国的下轮城市化对制造业的压力是显而易见的,所以沿海地区的制造业大量内迁,压力都集中在了中部,这就面临着“决战中部”的战略抉择。

  

   当前城市化高成本的最直接原因就是多层次的政府管理体制

  

   对制造业的转移起决定作用的是运输成本半径,它不可能转移得太远。从全球制造业的产业转移看,基本上是沿着海岸线转移,因为海路运输的成本最低,中国先是沿着海岸线,到现在是沿着长江走,所以现在中部承载着从东部转移的产业。西部问题不大(除了成都、重庆外),因为都是沙漠,工业用地有得是,在此发展重化工业没有问题,西部其实是水的问题,缺水。西部各省的自然资源丰富,大不了学拉美,以卖资源为主,重点发展一产和三产。

   这里又遇到到一个问题,就是中部地区又是中国的粮仓。耕地的保护压力大。这就使得中部地区城市化模式的至关重要。无论如何,它们必须是集约型的,而且要承载灵活成本调整的国际竞争优势的产业,同时要满足人们城市化的基本需求,它们的城市化成本也不能拉高了,否则东部地区的制造业都要转到孟加拉、越南了。像武汉以后集约的水准是向2500万人口的集约的方向发展的,成都和重庆可能也是如此。东部地区的城市化率已经很高了,基本上完成了城市化过程。所以中国未来的城市化讨论集中在东部地区是如何发展未来的服务业,能够更好地集约,能够吸纳新的劳动力。而下一阶段城市化的核心都集中在中部,如何与东部地区的城市化配合和衔接,到底怎么做,很费思量,我也没有想出个眉目来。高度集约的城市化带来的一个突出问题是土地成本上升很快。

   在土地短缺的基本约束下,如果仅凭自然之力,或者按照纯市场的逻辑,再加上政府的短期行为,只能把房价越炒越高。原来是生产型政府,努力拉项目,后来变成土地运营型政府。这次危机已经看到这种土地运营型政府的弊病,只要土地价格一降,很多政府已经开始入不敷出了,这种杀鸡取卵的行为已难以为继了。很多发达地区已经发现,只要企业、制造业转移走,很多社保的钱都支付不起了。只要地价下滑,政府的第二财政没有了,上哪获取收入。

   社保的支出、行政管理费用的飙升和住房价格的上升,城市化成本主要由这三块构成。要降低城市化成本,政府必须要在三件事情上作出重大努力。

   一是合理规划,调配工业化和城市化的合理发展;如果协调不当,这三种成本的上升都可能挤占制造业的利润空间。如果城市化对工业发展的带动性弱,工业部门的国际竞争力就下降,工业萎缩,劳动力转移就更是个问题。中国现在人均GDP3000美金,大规模城市化过程若把工业挤占过度,则会损害中国经济的长期增长。这方面不是没有先例。最明显的就是天津,90年代提出“新天津战略”,当时号召天津的工业把所有的积累拿出来做立交桥,结果城市弄得很好,但天津的工业停滞了十年。

   中国这么一个劳动力资源优势的国家,一定要保持制造业的竞争优势。城市化对工业有一定压迫,也是好事,能够让它们升级,促进创新,来推动服务业发展,使结构匹配,这是良性的。否则的话,现在由于过度的希望重整内需,用贷款来维持高房价,高要素价格,短期内看有带动效应,但长期看,会引起两个问题,第一是挤占工业利润,第二,由于成本很高,服务业的发展速度就会很慢,在这个时段,任何工业和服务业的竞争优势都与你的劳动力优势有关,若城市化推进速度过快,要素价格抬得过快,会造成两者的弹性很差。若工业不行了,服务业也不行了,那就是增长的困境了。

   二是政府要降低它的行政成本,要建立一个高效的、低成本的城市运营机制,以及建立比较合理的福利水平。现在走的路子是要振内需,那就要保持资产价格。保持资产价格,压力就很大,如果政府在这里面不做一定改革,全国都搞“三五八一”,工资不断长,社保不断长,自我主导的快速城市化,过度福利化,那就很麻烦,现在好在中国资源辽阔,区域性的成本弹性调整还存在。

   现在政府也希望调整,比如对于主动离开公职的,中央政府补给4000块钱,虽然近似个玩笑,但已可以看出来,行政管理成本的支出与他们退休后享有的福利,这些东西在真正挤占中国经济增长的空间。现在看上去形势还可以,但是不可长期持续的。

   当前城市化高成本的最直接原因就是多层次的政府管理体制,导致土地、基础设施和福利制度的不规模运营。要调整,除了国家要在战略层面进行土地规划外,地方政府也要配套改革,现在要从五级的管理体制变为三级,形成中央、省、市三级,这样不但对城市化有力,对地方、农村的财政改革也有战略意义。

   三是要推进中央政府主导下的全国社保体系的建设。城市化是中国接下来经济长期增长的钥匙,如何做好,难度很大,里面的关键是政府转型,政府现在要转变为非常标准的公共服务型政府。不转也不行了,是城市化这个过程逼迫你要转。只要推进城市化,政府就不能把收入中的大部分投向生产领域了,就不能各自为政地搞,就得提高公共服务的水平,就得提供社保,而且不能像以前分散地搞经济,而一定要以全国为基准进行规划和建设整体社保体系。城市的社保是以全国为规模的,各个地区分别搞必然导致区域冲突,现在很多中西部地方政府在说:“我们那么多农民工用青春在你们沿海地区打工,回来反而要享受本地的社会保障。”这样下去,区域冲突会非常大。全国性地架构社保是城市化过程中必须的选择。

  

   中央政府要介入经济适用房的开发中去

  

   这里我想重点谈谈如何降低住房成本。在我看来,政府主导下的经济适用房政策是一个很好的方式。

   中国最早学的是新加坡住房模式。1985年俞正声在烟台当市长时,最先学的。公积金制度,现在一听这个词,就知道是新加坡模式,公积金制度是从新加坡学出来的,它以“居者有其屋”的理念来推广。这个说来话长,新加坡当年从马来西亚独立出来,李光耀为了让大家能够热爱新加坡,就搞了个非常低价的城市住房供给结构,国家亲自出动,强硬建立住房公积金,从而形成了一个很独特的城市化模式。这个模式降低了城市化成本,使得大量年轻的移民能够住得起房子,而且由于住房成本较低,它整个资产价格上不来,预期劳动力回报就比较低,就不用花那么多钱买房子。所以新加坡始终是亚洲高端制造业的中心,现在还是。日本采用了类似的模式,专门给年轻人建非常低成本的房子,降低城市人口的居住成本。

   但亚洲有一个很奇异的地区就是香港。香港是政府专门以拍卖土地和房地产商联手来炒地、炒房的,但拍卖土地形成的土地基金用于全港“免税”,这是一个很独特的城市化模式,“廉租房”与香港政府的保障性政策相关,但它的廉租房始终不是很成功,几十年盖了几百栋,现在倒得差不多了。但香港这套政府和地产商联手的模式,有一个很大的用途:它是土地基金。土地基金就相当于香港的财政收入,它使得香港是个无税务区。但后果是什么?香港坚决没有制造业。你愿意学香港,没问题,你资产价值高,只吸引国际一流人才,那就要搞金融,搞服务业,高房价,高资产价格对制造业有很强“挤出效应”,香港无制造业了。

   1998年中国取消福利住房通知书上说,中国60%的住房将采用由政府供给的经济适用房政策,想学新加坡,但很快就转入了香港模式。地方政府和地产商联合建立了第二财政,但并没有真正地降低了当地的税收,政府很快变成了土地运营型政府。结果就形成了一个混合的结构,既有公积金制度,也建些经济适用房,但这块实际上很少,各地方政府基本采用香港模式,所有住房供给交给市场经济。本质上来说,中国绝对没有条件学习香港模式。这个模式使得整个资产价格上升速度非常快,所以在2007年我们看到了房市月供收入比高达80%,根本维持不下去,投资衡量的租价比低于了贷款利率,大家都呼吁住房要改革。

   像中国这么大的国家,不可能只选择一种模式,肯定是一种混合型模式。原来是国家要求社会保障住房要达到60%,现在看上去做不到,我个人判断能达到百分之三四十就不错了。一些大城市,像北京现在提出要达到45%。大城市已经开始明白这点了,像广州、深圳等城市也一样,因为这样下去没有年轻人留在这了,所以都在考虑在保障性住房上下功夫。学习香港模式,短期看是对政府的收入有好处,长远看是对一个城市的竞争力、对人才的聚集都是有害无益的。北京这几年的人才竞争优势与经济适用房是有很大关系的。包括回龙观、天通苑,这两大块经济适用房非常成功,以约2500元一平米的价格提供了100万套住房,使得大量的年轻人,大量的IT精英能定居下来,其实是稳住了北京这个地方的特殊的创新优势。

   经济适用房模式在中国是失败的,失败在于所有地方政府都选择香港模式才能解决财政问题。从战略角度看,经济适用房模式必须是中央政府去选择,如果放任各个地方去做,这个事肯定做不成,地方政府自然选择的是香港炒房炒地的模式,其实是饮鸩止渴。

   城市化中的土地和住房是中央政府最没有介入过的,这与中国的土地所有制结构有关。地方政府该征地征地,该干吗干吗,只要保了耕地红线,与中央政府都没有关系,税收也没有关系,中央政府从城市化,从农地征用没有任何好处,也没有干预的权力。中央政府虽然从国土整治、从基建投资上兼顾了城市化,也想引导,但很难。这次的经济危机,中央可以靠它的国债资金介入到区域的城市化中,这是一个很有益的借机调整的方式,但中央政府也没有很强地介入进去,对这轮的城市化很难有作为,既没有完成整个国土的城市化布局规划,也没有完成土地的物业税改革。

   中央发国债时,直接从地方政府手里购买,以推进经济适用房的开发。中央现在也这么做了,位置是摆在第一位了,数量也不小,说明中央也已经看到了这一点。物业税的改革必须要加快进行了,否则这届政府干了就不会管下届政府的问题了,要变房地产产业从短期为可持续关键在物业税。

   中国的房价接下来会不会走向一个更大的泡沫,也是值得观察的。房地产本来就应该调整了,但这次为了抵御金融危机,出于对经济下滑的忧虑,我国再一次开始降低利率,在低利率的环境下,流动性非常高,中国可能是率先复苏的,大量国际资金可能又跑进来,这可能会推动整个资产价格再次高速复兴,有可能酿成比2007年更大的一次泡沫。如果这样的话,中国的城市化进程会压力重重,在貌似灿烂的表象下,挑战可能来得一次比一次大。

  

   来源:南方都市报评论周刊


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