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张华:欧洲联盟对外人权政策的法律分析

更新时间:2009-05-21 13:24:59
作者: 张华  

  

  [内容提要]欧盟对外人权政策是在对外关系实践中逐渐形成的,所有以人权为导向的欧盟对外政策“交集”在一起,呈现出“多层次、宽领域、全方位、高规格”的特征。除传统的政治和经济工具外,欧盟在实施对外人权政策时更倾向于在国际法规则框架下运用自治性立法措施和“人权条款”之类的法律工具,体现了欧盟以“软实力”方式推行“人权外交”的特质。制约欧盟对外人权政策进一步发展的法律困境是:欧盟缺乏总体性的人权权能;对外人权政策缺乏一致性与连续性;而最新的《里斯本条约》对此也未作出实质性的变革。因此,欧盟在现阶段推行对外人权政策时,应尽量避免干涉他国内政,并将部分精力回归于内部人权政策的建设。

  [关键词]尊重人权 人权外交 国际法 欧盟对外人权政策

  

  人权政策在欧盟法律体系中具有“宪法性”的示范效应。“尊重人权”既是欧洲联盟成立和运作的基础、目标和价值,亦是弥补其“民主赤字”和应对合法性危机的必然要求。由于历史原因,欧共体最初在基础条约中并无只言片语提及人权,而是更多地将精力集中于经济一体化建设。通过欧洲法院对基础条约“能动主义”式的司法解释,“尊重人权”才成为欧盟法中的一项基本原则。迄今为止,欧盟基础条约尚未明确以“人权政策”为题对该政策作出系统规定,但大量的欧盟法律与实践均反映其客观存在。[1]人权政策由内外两个层面构成。较之于内部层面,欧盟对外人权政策由于涉及第三国和国际组织而对国际关系影响深远,并且欧盟在这一政策领域的实践也是“自成一类”的,代表了西方“人权外交”的新发展,[2]因此本文尝试就该项政策从欧盟法角度作一初步探究。

  

  一 欧盟对外人权政策的界定

  

  欧盟基础条约对共同外交与安全政策、共同商业政策和发展合作政策这三类对外政策作了明确规定。其余的共同政策虽然只有内部层面的规定,但根据欧盟对外关系法中的“平行主义原则”,欧共体[3]在这些共同政策的对外层面无疑也享有一定的权能。相形之下,对外人权政策虽然客观上存在丰富的实践,但似乎在基础条约中没有恰当的“名分”。如何看待欧盟对外人权政策尴尬的法律基础?如何正确界定这一事实上的政策?该政策在实践中又呈现出怎样的特征?欧盟法学界迄今对这些问题鲜有论及。

  (一)法律基础

  欧盟对外人权政策的法律基础主要体现为基础条约中的有关“目的性条款”(objectives clause)。《欧洲联盟条约》第6(1)条原则性地规定:“欧洲联盟建立在自由、民主、尊重人权和基本自由以及法治这些成员国共同的原则基础之上”。而根据《欧洲联盟条约》第49条,欧洲国家只有在尊重以上原则的前提下才能提出加入欧盟的申请。即便是欧盟成员国,若其存在严重和持续性地违反这些原则的情形,则根据《欧洲联盟条约》第7(3)条和《欧共体条约》第309(1)、(2)条中的程序,该成员国在基础条约框架下享有的某些权利——包括该国政府代表在部长理事会中的投票权,将会被中止。这些规定总体上为欧盟实施对外人权政策提供了“宪法”层面的依据。

  具体到对外关系领域,《欧共体条约》第177(2)条规定,欧共体的发展合作政策“应有助于发展和巩固民主与法治,以及尊重人权和基本自由这一总体目标(general objective)的实现”;第181a(1)条进而以同样的措辞规定欧共体在与第三国的经济、财政和技术合作领域也应遵守这一总体目标。事实上,“总体目标”这一措辞暗示着“尊重人权和基本自由”亦应适用于欧共体/欧盟其他对外关系领域。因为《欧洲联盟条约》第11(1)条规定,欧盟共同外交与安全政策的目标之一是:“发展和巩固民主与法治,以及尊重人权和基本自由”。而《欧洲联盟条约》第3条规定:“在尊重和发展欧共体成果的同时,欧盟应具备一个单一的组织机构框架,以保证为实现其目标而采取的行动的一致性和连续性”。所以,从对外关系一致性的角度考虑,“尊重人权和基本自由”构成欧盟对外关系的总体目标,对外人权政策正是建立在这一基础之上的。

  此外,欧盟机构通过的大量“软法”(soft law)[4]文件同样促进了对外人权政策的发展。自20世纪90年代以来,欧盟委员会在向理事会和欧洲议会发布的“通讯”(communication)中,不仅要求将人权作为对外关系的主流目标,而且还提供了一系列的工具和手段以加强欧盟对外人权政策的实施效果。例如,委员会发布的通讯:《关于欧盟在第三国促进人权和民主化中之作用》(2001年)[5]和《赋予欧盟与地中海伙伴之人权和民主化活动以活力:战略指南》(2003年),[6]成为欧盟近年来加强对外人权政策一致性和实施欧洲睦邻政策(European Neighbourhood Policy,简称ENP)的主要依据。此外,理事会频繁通过了大量的“人权指南”(EU Guidelines on Human Rights)政策文件,涵盖主题有:死刑(1998年;2008年更新)、酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格之待遇或惩罚(2001年;2008年更新)、人权对话(2001年)、儿童与武装冲突(2003年)、人权维护者(2004年)、遵守人道主义法(2005年)、促进与保护儿童权利(2007年)。[7]这类文件确保欧盟各职能部门在对外人权政策中的行动更为一致和有效。

  简而言之,对外政策的定义可以表述为:国际关系的独立行为体(一般为国家)所实施的官方对外关系的集合。[8]类似地,欧盟对外人权政策可依此界定为:欧盟所实施的以人权为导向的对外关系的集合。[9]就法律渊源而言,欧盟对外人权政策由欧盟基础条约体系中的“目的性”条款、欧共体与第三国或集团缔结的国际协定之中的“人权条款”、欧盟机构的自治性立法以及“软法”文件组成。但由于欧盟基础条约中并无对外人权政策的单独和系统规定,而该政策很大程度上是在欧盟对外关系实践中逐渐形成的,据此笔者认为,将对外人权政策视为所有以人权为导向的欧盟对外政策的“交集”,似乎更为贴切,并且在理解欧盟对外人权政策时,应更多地从实践中予以全面、动态和发展的考量。[10]

  (二)实践特征

  欧盟对外人权政策的行动和实践异常丰富,这与欧盟对人权问题的重视程度有关。在欧盟看来,促进和保护人权是实现全人类可持续发展、和平与稳定的必要条件。[11]欧盟对外关系委员瓦尔德纳女士(Benita Ferrero-Waldner)鲜明地指出:“尊重人权是全世界最为根本和普遍的价值之一,我们有责任促进和保护人类大家庭每一个成员的权利,无论是在欧盟内部,还是在世界上其他地方”。[12]正因为欧盟将促进和保护人权视为一种“责任”,所以长期以来,欧盟一直不遗余力地在对外关系中推行“人权外交”,并形成了以下几个方面的特征:

  其一,“多层次”。欧盟不仅在与第三国的双边关系中,而且在区域层面,如欧洲委员会(Council of Europe)、欧洲安全与合作组织和非洲联盟,或者是在多边层面,如联合国大会第三委员会和人权理事会,均致力于人权的促进和保护事业。

  其二,“宽领域”。欧盟奉行“普遍、不可分割、相互关联、相互独立”的人权观,意即人权包括公民、政治、经济、社会与文化权利。但从实践来看,欧盟对外人权政策涵盖的主题已经远远突破了这种人权观。具体而言,欧盟对外人权政策的重点主题有:死刑、酷刑、儿童权利、人权维护者、妇女权利与性别平等、贩卖人口、国际刑事法院、人权与恐怖主义、人权与商业、民主与选举、经济社会与文化权利、发展权、宗教与信仰自由、文化间对话、种族主义、排外症、非歧视与尊重多样性、少数人群体的权利、残疾人、原住民问题、隐私权与个人数据保护等。[13]

  其三,“全方位”。欧盟将人权与民主化问题融入决策和实施的所有层面,即将之“主流化”(mainstreaming)。欧盟委员会早在2001年发布的《关于欧盟在第三国促进人权和民主化中之作用的通讯》中,就提出了加强欧盟与欧共体对外政策之间的一致性与连贯性,提升人权与民主化目标在对外关系中的重要性,并使之“主流化”的战略。[14]以委员会近来发布的《国别战略文件》为例,这类文件现在均包含一项有关第三国人权和民主形势的具体评估,欧盟在通过援助战略时会以此作为判断要件。并且,欧盟内部近年来开始努力将保护人权纳入共同安全与防务政策(ESDP)中。

  其四,“高规格”。对外人权政策的运作大多涉及欧盟框架下的共同外交与安全政策,以及欧共体框架下的共同商业政策和发展合作政策,因此欧盟各机构的职能分工是:在欧盟理事会中,由欧盟各国外长组成的总事务与对外关系理事会(General Affairs and External Relations Council)扮演决策者的作用,并设有具体的人权工作组(COHOM)负责处理日常的人权事务;欧盟委员会在国际层面上代表欧盟的人权立场,并且由其派驻各国的代表团具体负责有关人权的援助项目;欧洲议会的对外关系委员会设立专门的人权分委员会,通过出台决议、报告,向第三国派遣代表团,对人权事件表示关切,或者以口头和书面形式提出质询等方式,促进对外人权政策的制定与实施。[15]值得一提的是,2004年12月,为提高欧盟对外人权政策的一致性与连续性,参照欧盟委员会的部分职能,欧洲理事会(European council)决定设立“总秘书长/共同外交与安全政策高级代表的人权私人代表”(the Personal Representative of the SG/HR on Human Rights in the the area of CFSP)一职,[16]突出反映了欧盟对外人权政策的“高规格”。

  通过以上分析,不难发现,“尊重人权”作为欧盟赖以成立和运作的核心价值,在内部人权政策趋于完善的基础上,自然“外溢”至对外关系层面,成为欧盟对外关系的基本原则和宗旨。在欧盟对外人权政策的发展中,如果将欧盟基础条约中有关人权的“目的性条款”比作种子,欧盟机构的“软法”文件比作养分,那么欧洲一体化无疑是适宜的土壤,后冷战时代趋于“人本化”的国际关系则是最好的温床。欧盟“多层次、宽领域、全方位、高规格”的对外人权政策实践正是在这一良好的基础之上茁壮成长的。

  

  二 欧盟对外人权政策的实施:法律工具及其他

  

  欧盟对外人权政策之所以能够顺利实施,并在国际关系中产生实质性的影响,很大程度上得益于其种类繁多、设计缜密的手段和工具。2007年的《欧盟年度人权报告》列举了八项工具的进展情况,具体如下:共同战略、联合行动、共同立场;欧洲睦邻政策下的行动计划;欧盟人权指南;外交方针、宣言、声明;人权对话与磋商;与美国、加拿大、日本、新西兰和候选国开展的“三驾马车”形式的磋商;与第三国合作协定中的“人权条款”;“欧洲民主与人权倡议”(EIDHR)的财政资助活动。实际上,这一列举并未穷尽所有的工具类型。例如,欧盟实施的“普惠制”中与人权挂钩的“特殊激励安排”,欧盟向第三国政府提供含有“人权条件”的援助,以及欧盟在共同外交与安全政策框架下缔结的与危机管理、冲突预防和人道主义救援有关的双边协定。特别是欧盟惯用的制裁措施,报告并未列举,而只是在分析具体国家和地区时略有提及。所以,以列举的方式阐述欧盟对外人权政策的工具难免“挂一漏万”,因为欧盟会不断衍生出新的工具。但总体而言,欧盟对外人权政策的工具可以概括为法律工具、政治工具、经济工具三种类型,其中最具有欧盟特质的是其法律工具。

  (一)自治性立法中的“人权条件”

  发展合作政策与共同商业政策是欧盟对外人权政策发挥作用的主要领域。随着人权的“主流化”趋势,这两项政策领域的自治性立法中均规定了“人权条件”,或以中止援助作为威胁,或以提供更高的贸易优惠待遇作为劝诱。

  欧盟向第三国提供发展援助时往往附加“人权条件”。2007年,欧盟对发展援助项目进行了重大改革,将原有零散的地区性援助和“欧洲民主与人权倡议”( European Initiative for Democracy and Human Rights,简称EIDHR)项目进行了整合。以新的“发展合作工具”(Development Cooperation Instrument)为例,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《欧洲研究》2008年5期
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