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转型经济中对抗政府俘获和行政腐败的策略

更新时间:2009-05-19 17:36:17
作者: 乔尔·S·赫尔曼  

  

  内容提要:在转型经济中,腐败仍然是影响改革进程的一个严峻问题。本文分析了政府俘获的概念和政府俘获在转型国家中的表现,提出了解决政府俘获问题的方法:一是增加影响市场内和影响市场准入的竞争;二是在法律和法规制定、评估和决定等方面,改变政策制定程序,确保较为公开和广泛的协商;三是强化管制和监督政治筹资。

  关键词:转型经济;政府俘获;行政腐败

  

  从政治经济观点来看,随着向市场经济的转型日益聚焦在“第二阶段”改革以便夯实市场经济的制度基础,改善治理与减少腐败所面临的阻力开始左右整个改革进程。尽管大量的研究和政策文献已经非常详细地阐明了哪些类型的制度改革会有助于在全球范围内减少腐败和改善治理,但是显然在许多转型国家,政府不但缺乏激励,也缺乏能力来采用和实施这种改革。许多转型国家,特别是独联体国家(CIS )和东南欧洲,似乎都陷入了一种低水平的平衡状态,对转型初期通过租金的不均衡分配和大量的反竞争壁垒所形成的经济和政治权力集中构成威胁的改革受到了抵制,或者其实施过程受到了破坏。尽管大多数现有的研究成果都强调了腐败为什么是劣治的表现,但是对改革的政治经济学动态分析不断表明,腐败也应该被看作是劣治的一个重要原因,因为它改变对政治家采用提高效率的改革方案的激励。结果,在许多转型国家,反腐败已经成为深化改革进程的首要条件。

  为了从政治经济角度较好地理解反腐败改革之所以实施起来困难重重的原由,赫尔曼(Hellman )和考夫曼(Kaufmann)提出了“政府俘获(State Capture )”的概念。它是一种腐败形式,指的是企业通过向政府官员提供私人报酬来影响法律、规则和规章制度的选择和制定。这与行政腐败,以及通过向政府官员提供私人报酬改变法律执行过程的做法有所区别。通过俘获政府机构,企业就能够将它们自己的偏好变成整个市场经济博弈规则的基础,创造大量可能为特定部门和个人产生高度垄断收益的政策和制度扭曲,而这通常是以巨大社会成本为代价的。政府俘获这个概念的优势在于,它与一般的腐败概念不一样,它是一种政治腐败,不同于那种传统的视腐败为国家伸出“掠夺之手”的概念。这种区别既包含源于不同形式腐败的租金分配,也包括受不同形式的腐败所导致的制度扭曲所支撑的既得利益模式。因此,政府俘获概念提出了一个与制定反腐败策略相关的重要的政治经济问题,对那些陷于低效率均衡的国家来说尤其如此,在这些国家,由于俘获企业和其他腐败受益者的政治影响,那些威胁到租金流抽取的改革往往会遭到拒绝。

  政府俘获概念描述了转型背景下政治与商业之间的一系列关系问题,人们曾对这些问题做了广泛讨论,但理解尚未透彻。对这类问题的不断讨论,催生了对反腐败工作的现有知识和经验的巨大需求,也催生了对提出有针对性的操作策略的巨大需求。当触及到政治制度基本面以及企业与政治精英的相互作用时,制定一种明确的对抗政府俘获的策略也许是改革当中最困难的领域。它对于租金再分配也有着巨大的影响。倘若存在政治授权的限制或者面临国内政治事务遭到外部干预的潜在风险,与政府俘获直接相关的多边或双边的赠予就将受到特别的约束。因此,必须非常慎重又细心地领会监督的含义,认真对待这些领域。除了这些告诫,在许多转型国家,对抗政府俘获的关键在于阐明阻止治理改进的基本约束。

  政府俘获问题产生的根源在于转型过程中相对不引人关注的一种市场结构———受到影响的市场。不管民主还是集权制度,所有政治制度中的团体为影响政府而进行竞争,对法律、政策、法规选择与制定施加影响,在基本制度结构里编码它们的偏好,目的是形成有利于它们自己的博弈规则。像其他市场一样,受到影响的市场常会遭受一系列扭曲:限制竞争和市场准入,降低透明度,制造不公平竞赛场所,造成有偏的激励。俘获是一种垄断。私人利益非法输送给公务员的受到影响的市场,从来就是一个高度分割的市场。政府俘获问题的变迁对所有政治制度是普遍的,法国、德国和美国近来一些事件强调了保持持续的警觉以制止非法影响的必要性。然而,由于诸多原因,政府俘获问题在转型国家尤其严重:

  (1)大多数转型国家缺乏稳定的政治筹资体系。转型国家是以新兴政治体系为特征,政党成员不多,筹资能力极低,在许多地区仍然势单力薄。源于苏联时代对政党的强烈怀疑,以及这种怀疑在转型过程中的不断加深,公共财政对选举的资助十分有限。因而,在新兴市场经济里,政治家和政党高度依赖于那些具有选举融资能力的几个有限经济主角,并保护关键的租金流。

  (2)集体行动和社会组织水平仍然很低。同样,因为苏联时代遗留的影响,在很大程度上,现有的有组织的集体利益机构不为人所信任,新的利益集团形成缓慢。企业作为社会组织的主要形式一直继续存在,并在动员选民和提供政治支持方面发挥了重要的作用。在许多转型国家受到影响的市场里,仍然只有极少的组织化选民与企业、部门以及地区性的游说者进行竞争。

  (3)由于几乎所有竞争的基本规则都是在限定的时间内,分配结果又在可考虑的情况下制定的,影响市场的租金特别高。转型的特点在于对财产再分配、法律起草、制度建立以及规章制度的确定高度集中在某个时期。当竞争性选区还缺乏组织性时,转型早期阶段这种利益结构,无论是在短期还是经过一段时间内均有潜力产生巨大收益。因此,俘获的收益可能十分巨大。

  (4)受到影响的市场实际上是无管制的。在大多数转型国家政治体系发展的早期阶段,根本不存在对政治筹资、利益冲突、信息自由、游说以及收入和财产申报等领域的管制规定。即使在那些有管制规定的转型国家,也几乎没有能力执行它们。

  倘若考虑到这些因素,减少转型经济中的政府俘获既没有简单解,也没有来自于国际经验的所谓通用模式来规制这种受到影响的市场。竞争、透明、管制规范的影响市场与非法支付、不透明、巨大进入障碍占支配地位的影响市场之间没有明确分界线。然而,考虑转型经济政府俘获问题对经济改革环境影响的重要性,那么,与俘获政府对话,进行结构与制度改革,直接治理政府俘获这种形式的腐败是重要的。

  解决政府俘获问题的改革需要瞄准影响市场的买者(大多是企业)和卖者(公务员),以及他们相互作用的市场结构(决策过程)。从三个大的方面考虑改革:一是增加影响市场内和影响市场准入的竞争;二是在法律和法规制定、评估和决定等方面,改变政策制定过程,确保较为公开和广泛的协商;三是强化管制和监督政治筹资。

  (1)增加影响市场的竞争。这是与传统经济改革优先次序最紧密相连的区域。在许多纵向部门,因袭苏联时期过度权力集中而滋生了少数强势在职者。此外,尽管所有权结构有所不同,事实上,私有化过程常常在很大程度上维护这些在职者。改造这个庞然大物的过程是缓慢的,甚至在私有产权下也是如此;各种暗补已软化了预算约束,削弱了改组的压力。

  另外,在几个转型国家,转型本身已经导致大型金融工业控股公司的产生,它们逐渐占据特殊行业,特别是自然资源行业。转型国家这种资本的集中,不是来自于苏联时期就是在转型下形成的,它不可避免地导致政治影响的集中。强势在职者和新的金融工业集团已使用它们的影响制造市场进入障碍、反竞争障碍和其他限制,以保护它们在各自行业的支配地位。倘若考虑所造成的扭曲投资环境,这对中小企业(SMEs)的发展产生了显著的抑制作用。

  现在增加那些由垄断和强势在任者所支配的行业竞争对于提高影响市场竞争是至关重要的。尽管在与转型国家改革对话方面,这总是一个重要问题,但在那些高政府俘获的国家应该有特别巨大的特权。众所周知,促进竞争方法一般包括:

  重组关键性垄断行业;

  通过自由化鼓励市场准入;

  消除反竞争利益;

  提高公共产品供应以改善投资环境。

  这个领域的大量工作通常侧重于增加竞争者数量,而很少强调在现有企业中增设不同形式利益代表。证据表明,在与政府打交道时,那些代表单个企业利益的商会能起到主要作用,那么在这样的国家里,政府俘获是不太普遍的。商会倾向于将影响活动从企业与公务员(更可能是不透明和因私人支付所提供激励)之间的单个关系,引导到代表行业或地区集体利益上来。通过拓宽那些利益代表的角色范围,比如商会将决策过程的影响扩展到一个业务较为广泛的企业里。商会,例如SMEs也就会制造由弱势个人角色形成集体声音的机会。因而,商会是一个最大化发挥企业潜力以促进影响市场更强竞争的重要工具。改革方案对促进商会的发展、推动决策过程中的包容与协商制度的形成起着较大作用。尤其SMEs,有强大的因企业阻碍集体行动所带来的协调问题。经常是在与国际企业与贸易联合会关系里,外部协助能帮助它们发展。要做出更大努力将新建的和现有商会整合到常设评议会、监督机制、监测安排和其他竞赛场所,目的是增进与政府打交道的集体性商业利益。这对促进SMEs集体利益抵消现有强势企业的影响尤为重要。许多转型国家的反垄断机构也要求资助。当许多转型国家的私有化临近完成时,在管制现有垄断活动和促进准入和竞争方面,这些反垄断机构也开始起着较大作用。

  (2)改革决策过程。政府俘获不仅仅是影响渠道的垄断问题,而且也是决策过程缺乏透明度和参与决策权的问题。政府俘获滋生于这样一种情形:未经咨询就起草法律和法规,并局限于传阅征求意见,不受制于公开听证;而法律和法规草案的批准通过,也没有负责的官员清楚指令。更为严重的是,许多决策是基于行政法令,甚至在政府内部也很少开展评论和咨询的程序。这样的环境为各种形式的不法影响创造了机会,并限制了决策过程的竞争。在许多转型国家,决策的正式程序还强烈受到苏联时期官僚程序的影响,因而,反政府俘获要求对决策的正式程序进行改革。

  为了提出有意义的改革建议,每个国家有必要详细了解管制决策过程的特定程序。一旦进行了恰当评估,有许多提高透明度和便于决策的改革建议,被推荐用来减少俘获,它们包括:推行强制性公开听证会,讨论起草法律和规章;类似于某些国家对起草规章要求进行管制性影响评论,建立评估所起草规章的腐败影响的程序;推行“阳光”规定,要求公开参与大范围的政府听证会;或倡导公布决策过程中特定阶段的会议记录;通过与实施信息自由立法,允许事后使用决策过程中的政府文件;使用电子政府系统,鼓励对起草法律和规章进行咨询和公开评论;在关键行业采用监管机构和咨询委员会,恳求特定领域里相关者广泛参与;强化公务员对特定规章和相关指示的个人问责制;强制性公开披露议会投票;强制性公开司法判决和诉讼案进度。由于全面评估广义决策过程存在不足,更为连贯的改革方案就盯住了那些有利于政府俘获的程序。

  (3)加强政治筹资的管制与监督。影响市场里有买者,也有卖者。当然,在大多数转型国家,有一些法律限制,旨在针对向公务员提供私人报酬而影响法令、规则和规章的选择和设计。如同许多其他领域一样,这些法律在转型国家都执行不力。然而,提高公务员从事政府俘获的风险不仅仅是一个执行问题,其理由有三个重要方面。第一,界定政治性融资和决策过程(比如利益冲突)的边界,在许多地区还不十分熟悉这样一类关键概念。第二,贿赂可能是非法的,而政治筹资大多没有管制,周围有大量灰色地带。仅小部分转型国家对政治捐献、筹资披露、游说限制、利益冲突和资产申报等有法律管制。第三,强制执行管制限制通常比法律诉讼起着更大作用,在大多数转型国家,其公共监督和监视的工具还缺乏,公共监督和监视的能力仍弱小。因此,增加公务员从事政府俘获风险的一个策略是需要在公共教育和意识提高方面采取共同行动,形成规制政治融资的法律架构,设立法定资格以建立监督适当的金钱和政治边界制度。在诸如利益冲突和政治融资这样的领域设立标准,公共教育和意识提高问题可以整合到WBI 培训计划之中。欧洲和美国有许多无党派研究性机构和监督组织,能提供这方面培训。建立一个管制利益冲突、政治融资和资产申报的法律制度是关键。现在,那些来自于国际捐赠多的地区,日益普遍地采用这些法律。虽然在这些地区,很少建立起有效的监督制度。但在某种程度上,这是一个技术问题。当某些转型国家有法律要求竞选官员和高级公务员公开申报其资产时,它们缺乏审核这些申报的制度;当某些国家要求政党筹资或向个体选举人捐款需公开披露时,他们缺乏向公众提供广泛披露的技术;当某些国家有信息自由规定时,它们没有适当体制以处理和操作这样的要求。(点击此处阅读下一页)


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