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刘红凛:《政党法》的世界概况与主要成因

更新时间:2009-04-29 10:51:44
作者: 刘红凛  

  

  [内容摘要]《政党法》是政党立法的一种基本形式。《政党法》具有很强的政治性,制定《政党法》要具备一定条件,如国家处于政治或社会转型期、"多党制"初期,社会多元、意识形态多元,存在各政党共仰或服从的统治权威,具有一定的政治诱因等。从二战后的世界概况看,有《政党法》的国家不是多数,而是少数,《政党法》与民主政治之间并无逻辑上的必然联系。一国要想有效维护政党政治秩序、促进民主政治发展,需德法相济、他律与自律相济,协调好政党法律规范、政治伦理、党内规范的关系。

  [关键词]《政党法》 世界概况 主要成因 民主政治

  

  在民主政治时代,政党是一个国家政治权力的中心、民主政治的实际操作者。正如法国学者让·布隆代尔所言:“民主制中政党政府的出现,使政党能够同时对行政机构和立法机构施加影响,而且(至少在有的时候)还能影响到司法机构。”①这种“集权原则”的复归,并非政党意志使然,而是现代政治系统运作的必然要求与必然结果:要使一个国家的政治系统有效运转,就必须且只能有一个政治权力中心。然而,绝对的、不受制约的权力必然会导致腐败。如何规范政党权力与政党行为,充分发挥政党在民主政治中的作用,保持政局的和平、稳定与秩序;同时又能防止政党以权谋私、激化社会矛盾、危害政治秩序,这成为一个普遍问题。因此,加强政党立法、用法律来规范政党权力与政党行为,成为二战后世界政党政治的一个基本趋势,有些国家甚至制定《政党法》来全面规范政党权力与政党行为。那么,什么是《政党法》,世界上有哪些国家存在与实施过《政党法》,制定《政党法》的必要条件或主要成因是什么?《政党法》是政党政治发展的必然现象还是或然现象?这些都是值得深思的重大理论与现实问题。然而,目前国内对这些问题尚缺乏全面、系统的研究,对许多问题的认识仍处于混沌或偏知状态,甚至连世界上有多少个国家有《政党法》这样的基本问题也众说纷纭。通过对世界有关国家的《政党法》的全面梳理和系统研究,本文试对上述问题作初步探讨。

  

  一、《政党法》的概念与缘起

  

  对于什么是政党法,目前学界存在理解与认识上的分歧:一种观点是从广义上来理解政党法,认为关于政党的立法或关于政党的法律条文就是政党法。按照这种观点,只要一个国家的宪法、选举法、社团法、政治献金法等有关法律中有政党条款,就说明这个国家有政党法。一种观点是从狭义上或严格意义上来理解《政党法》,认为《政党法》是指由国家立法机关针对国内所有政党而制定的基本法律。本文主张从狭义或严格意义上来使用《政党法》这一概念;并且认为,只要加上书名号,我们就应该从严格意义上来理解和使用《政党法》。要正确理解《政党法》,必须正确认识《政党法》与政党立法形式的联系与区别。从立法形式上看,政党立法主要包括四种形式,即于宪法中规定,于《政党法》中规定,于选举法(包括与选举相关的法律)中规定,于特殊的专项立法中规定;或者说,政党立法主要有宪法、《政党法》、选举法、专项政党立法四种形式。有学者认为,宪法惯例也是一种政党立法形式。②但宪法惯例实际上是一种政治惯例,从严格意义上说,它不是由国家立法机关制定的,因此,难以成为政党立法的一种基本形式。比较而言,《政党法》是根据宪法精神或关于政党的宪法条款而制定的,它是政党立法的一种基本形式,具有专门性与综合性相统一的特点,但并不等同于宪法、选举法、社团法等其他法律中关于政党的法律条款,与特殊的专项政党立法也有根本区别。所谓专项政党立法,是指由一个国家的立法机关通过的、针对某一政党或某些政党而制定的特殊法律,德国1878年国会通过的《镇压社会民主党企图危害治安的法令》被认为是针对某一个政党最早的专项立法。③另外,南非1950年制定的《镇压共产主义条例》、美国《1954年共产党管制法》、缅甸1974年通过的《保障党的领导作用法》等,都属于针对特定政党的专项政党立法。但《政党法》并非针对某个政党而立,而是适用于一国之内的所有政党,这是《政党法》与专项政党立法的一个根本区别。

  《政党法》的缘起,与二战后有关国家对政党采取积极法律规范有关。从历史上看,在政党发展的不同阶段,国家对政党的态度不同,对政党的法律规范先后经历了一个从无到有、从消极防范到积极承认的历史过程。这正如台湾学者所言:“国家权力对竞争性政党的态度,是经由敌视的阶段、无视的阶段,才转为法律上的承认,甚至宪法上的融合。”④在二战以前,西方国家一般视政党为结社组织,各国基本上是消极地承认政党,对政党没有专门的法律规定,如1919年的德国魏玛宪法也是把政党作为社团组织来对待,仅仅强调“官吏为全国之公仆,非一党一派之佣役”⑤。1939年美国的《哈奇法》禁止公共机关、公务员等对政党进行政治捐款。但是,“就整个政党制度而言,在第二次世界大战结束前,全世界除了选举法中有关政党参选的规定,以及针对特定政党的禁止或限定性规定之外,都还没有对政党进行一般规范的综合性的法律制度”⑥。

  二战以后,世界政党政治进入一个新的历史时期。“政党入宪”、通过法律来积极规范政党,成为政党政治的一个基本趋势。之所以会出现这种情况,主要基于两个原因:一方面,基于对法西斯政党的崛起及其暴行的反思,防止以后政党以民主方式推翻民主制度而实行法西斯专政;另一方面,基于二战后政党政治地位的提高、政治权力的扩大,防止政党权力膨胀、权力滥用和政治腐败。因此,“防御性民主”理念应运而生,西方有关国家开始在宪法或其他法律中积极承认政党、用法律来规范政党。意大利被认为是“政党入宪”的第一个西方国家。1948年意大利宪法第49条规定:“为了以民主的方式参与国家政治决策,公民有自由组织政党的权利。”⑦1949年德国基本法、1958年法兰西共和国宪法等也都增设了政党条款。在此以后,许多成文法国家开始效仿,“政党入宪”成为二战后世界政党政治的一个基本趋势。从世界总的情况看,荷兰学者马尔塞文等依据布劳斯坦和弗朗茨编辑的《世界各国宪法汇编》对1976年3月31日前生效的142个国家的宪法(当时有156个民族国家),通过计算机分析而得出的结论是:当时有65.5%(93个)的国家在宪法中有政党条款,其中,规定政党且只允许一个或某些政党存在、或规定某个或几个政党主导地位的占22.5%(32个)。⑧到目前为止,在宪法中有政党条款的国家大大增加,苏东剧变后新独立的东欧国家在宪法中对政党都有明确规定;但英国、美国、日本等国的宪法中,至今仍无政党条款。比较而言,社会主义国家“政党入宪”的历史反而早于西方国家。1936年苏联宪法第126条已经明确规定:布尔什维克乃劳动者、一切社会组织与国家组织之领导核心。然而,无论是西方国家还是东方国家、发达国家还是发展中国家,宪法对政党一般只作原则性的简短规定,如要求政党民主、不得危害国家主权与国家安全等,对政党行为并不作具体规定。

  《政党法》的产生,是二战后世界政党政治的一个新现象;“政党入宪”是《政党法》产生的法理基础和政治前提。对大陆法系国家而言,一般是先有“政党入宪”,通过宪法确定政党地位、对政党进行原则性规定,然后在其他法律(如选举法、政治献金法)中增加或丰富有关政党条款,最后才有可能根据宪法精神、宪法原则来制定《政党法》。这是大陆法系国家政党立法的一般逻辑,德国、俄罗斯以及原苏东国家基本如此。而英美法系国家在宪法性文献中一般无政党条款,这些国家一般也没有《政党法》,主要是通过选举法、政治献金法来规范政党的选举行为和政党经费。从世界有关国家《政党法》产生的先后顺序看,阿根廷1944年公布了《政党组织法》,但未实行;1949年9月贝隆独裁政权又公布实施政党法律。泰国1955年颁布了第一部《政党条例》,韩国1962年12月31日颁布《政党法》,土耳其1965年颁布实施《政党组织法》,联邦德国1967年颁布实施《政党法》。以后《政党法》在亚洲、非洲等发展中国家不断产生。苏东剧变以后,东欧各国和独联体国家基本上都制定了《政党法》。由此可见,通常人们所言的“德国1967年《政党法》是世界上第一部政党法”的说法是不正确的,阿根廷可谓世界上最早制定与施行《政党法》的国家。

  

  二、《政党法》的世界概况与基本分析

  

  在明确了《政党法》的概念与历史发展后,接下来的一个基本问题是:世界上有多少个国家有《政党法》?对此,国内学术界、理论界众说纷纭,有的认为只有几个国家,有的认为有十多个国家,有人列举出20多个国家⑨,也有人列举出30多个国家⑩,还有的认为有100多个国家。那么,世界上到底有多少个国家有《政党法》?这需要认真地考察与论证。根据前文对《政党法》的界定,只要一个国家存在由“国家立法机关针对国内所有政党而制定的基本法律”,不管其名称是“政党法”、“政党组织法”、“政党法令”还是“政党条例”,都视为这个国家有《政党法》。根据这一标准,笔者通过书籍、网页对世界上所有国家和地区进行认真搜索、查找与核对,目前发现有62个国家有或曾经有《政党法》。其中:欧洲有19个国家有《政党法》。这些国家分别为:德国(1967年制定与实行,以后多次修改),芬兰(1969年),西班牙(1978年),瑞典[11],马其顿,匈牙利(1988年),波兰(1990年第一次制定,1998年颁布新《政党法》),捷克(1990年),保加利亚(1990年制定,2001年通过新《政党法》),波黑(1990年),立陶宛(1990年),阿尔巴尼亚(1991年),爱沙尼亚(1994年),阿尔及利亚(1997年),俄罗斯(2001年制定,以后根据联邦宪法多次修改)。另外还有波斯尼亚、乌克兰、罗马尼亚、白俄罗斯。其中,欧洲除了德国、芬兰、瑞典、西班牙、马其顿五国外,其余国家基本上为原苏东国家。

  亚洲有20个国家有《政党法》。这些国家分别为:泰国(1955年《政党条例》),韩国(1962年),巴基斯坦(1962年),土耳其(1965年制定《政党组织法》,1983年4月又颁布《政党法》),印度尼西亚(1975年制定《关于政党和专业集团的法令》,1999年1月颁布新《政党法》),伊朗(1988年制定《政党法》,1997年又颁布新《政党法》),缅甸(1988年《政党登记法》),蒙古(1990年),也门(1991年《政党和政党组织法》),约旦(1992年),乌兹别克斯坦(1996年),哈萨克斯坦(1996年制定《政党组织法》,2002年7月颁布新《政党法》),柬埔寨(1997年),塔吉克斯坦(1998年),阿富汗(2003年),东帝汶(2004年),另外还有亚美尼亚、巴林、黎巴嫩、以色列。其中,泰国在1955年颁布第一部《政党条例》,1968年、1971年、1981年又制定了第二部、第三部、第四部《政党条例》,现行的为第四部政党条例全称为《佛历2524年政党条例》,它特别强调禁止政党或党员个人接受任何人的钱款、财产或其他利益。韩国《政党法》全文54条,1962年12月31日颁布,1963年1月1日起执行。至1989年,韩国《政党法》已修改6次,期间大部分处于军人政治时期。巴基斯坦在1962年制定《政党法》后,在哈克军政府时期,曾于1979年8月、1985年12月进行修改。

  非洲有19个国家有《政党法》。这些国家分别为:埃及(1977年),扎伊尔(1990年《政党组织及职能法》),圣多美和普林西比(1990年),马里(1991年),莫桑比克(1991年),加蓬(1991年),毛里塔尼亚(1991年),尼日尔(1991年),布隆迪(1992年),赤道几内亚(1992年),几内亚(1992年),安哥拉(2002年以后),摩洛哥(2005年),另外还有索马里、乍得、马尔代夫、苏丹、赞比亚、喀麦隆等。

  南美洲3个国家有《政党法》,分别为:阿根廷(1944年《政党组织法》),巴西(1971年《政党组织法》),玻利维亚(1999年以后)。其中,阿根廷1944年《政党组织法》未实行,1949年9月贝隆独裁政权又公布实施了政党法律(共10条)。阿根廷1956年革命后,于同年10月公布了有关政党党则之法律,1985年9月30日批准了《政党组织法》。

  北美洲有1个国家有《政党法》,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《当代世界与社会主义》2009年第1期
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