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刘红凛:《政党法》的世界概况与主要成因

更新时间:2009-04-29 10:51:44
作者: 刘红凛  

  即墨西哥1977年《政党组织和选举程序法》。

  以上是二战以来世界有关国家《政党法》的基本情况。由于国内有关资料稀缺,有些国家通过《政党法》的具体时间无从考证,这只能是一个不完全的统计。根据以上资料,我们可对《政党法》的世界概况作简要分析:

  1.从《政党法》在世界上的国家与地区分布看,有《政党法》的国家集中在亚洲、欧洲和非洲。亚洲有20个国家有《政党法》,在世界各大洲中数量最多,其中,泰国《政党条例》与韩国《政党法》为人所熟知。欧洲有19个国家有《政党法》,其中德国《政党法》在世界上的影响最大。此外,芬兰、瑞典、西班牙等国也有《政党法》,这说明“德国是西方国家唯一制定与施行《政党法》的国家”的说法是不正确的。非洲有《政党法》的国家多达19个。其他各洲有《政党法》的国家则很少。而且,制定《政党法》的国家基本上是大陆法系国家;而英美法系国家一般在宪法中无政党规定,基本上也没有《政党法》。

  2.从有关国家《政党法》通过的时间段看,20世纪40年代只有一个国家制定了《政党法》,即阿根廷1944年《政党组织法》;50年代也只有一个国家制定了《政党法》,即泰国《1955年政党条例》;60年代至少有5个国家制定了《政党法》,其中,韩国、巴基斯坦、土耳其等都先于德国制定了《政党法》;70年代大约有4个国家制定了《政党法》。大多数国家(40多个)的《政党法》出台于80年代末到90年代末,其中绝大多数为原苏东国家、非洲国家。进入21世纪以来,制定《政党法》的国家并不是很多,大约10个左右。总之,从世界有关国家《政党法》产生的时间看,《政党法》产生于二战结束前夕,在20世纪60、70年代有所发展,20世纪80年代末到90年代末为出台的高峰期。

  3.从国家的发展程度或民主程度看,西方发达国家有《政党法》的很少,其中,德国《政党法》是二战后在占领国的控制下重建国家政体与政党制度的基础上产生的,西班牙1978年《政党法》是在从君主国向西方议会民主政治过渡时期产生的。而英、美、法、意等绝大多数西方发达国家并没有《政党法》。特别是英、美,它们作为近现代政党的发源地,已有二百多年政党史,政党政治发达,两国不但没有《政党法》,其他的政党法律规范也很少。而在亚洲、非洲等发展中国家、原苏东转型国家,《政党法》却比较普遍;一些国家如韩国、泰国、巴西、西班牙等,在军政府或专制时期就制定与实施了《政党法》。这种现象说明,《政党法》本身并不能决定一个国家的政治发展与民主水平。

  4.从《政党法》的内容与形式看,各国《政党法》繁简不一,有的有十几条,有的则几十条。比较而言,德国、俄罗斯、韩国的《政党法》内容全面、规定详细、篇幅较长,其中德国《政党法》共41条、俄罗斯《政党法》共48条、韩国《政党法》共54条。一般说来,完整的《政党法》的基本内容包括政党的地位、宗旨、作用、组织原则与活动原则,涉及到政党的建立与组织、权利和义务、政党经费、政党中止或终止、违宪政党的惩处等方面的内容。但各国《政党法》的内容不尽相同,有的主要规定政党财务;有的要求政党成立必须登记,有的则没有规定;有的规定了政党定义;有的甚至对政党内部组织结构也有所规定。

  

  三、一个国家制定《政党法》的必要条件

  

  德国法学家耶林曾经指出:“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一定的目的,即一种实际的动机。”[12]?《政党法》作为二战以后政党政治的新现象,无论是从立法动机还是具体内容看,都具有很强的政治性。卢梭将法律划分为四种类型,即政治法、民法、刑法、风尚或风俗。[13]?按照这种划分,《政党法》应该属于政治法。而且,《政党法》是“程序法”与“实体法”的统一,既规定政党成立、取消的程序,又规定政党的权利与义务;是“预防制”与“追惩制”的统一,既对政党的建立与活动提出预设条件与限制条件,也对违法政党提出惩处措施。从形式上看,《政党法》的目的在于保障政党自由、民主、平等、法治;但从本质上看,许多国家制定《政党法》的直接目的在于,用法律来实施对政党的政治控制与组织控制,约束政党行为,防止政党林立、无序竞争,防止政党成为社会冲突的工具,维护既有政治秩序或达到预期政治秩序。

  从二战后《政党法》的世界概况看,有《政党法》的国家主要不是民主政治自然发展、政党政治发达的西方国家,而是一些进行社会转型、政治转型的发展中国家。这些国家之所以制定《政党法》,一方面,与二战后“政党入宪”、加强对政党法律规范的世界潮流有关;另一方面,从根本上说,与一个国家的政治局势有关,是这些国家的执政当局在特定时期、特定环境下的政治选择。根据对德国、俄罗斯、韩国等《政党法》的出台背景的分析,我们认为,一个国家制定与实施《政党法》,须具有一定的必要条件。概括说来,大致有以下几个方面:

  1.国家处于政治转型或社会转型时期。这种转型可能是国内政治发展的必然结果,也可能是外强使然。在政治转型期,维护政治稳定、重塑政治秩序成为统治当局的首要任务。德国、包括俄罗斯在内的原苏东国家、大多数非洲国家基本如此。二战后的德国,在《波茨坦协定》与占领国的约束、控制下,重建国家政权、政治制度与政党制度,在国家与社会的转型中,催生了《政党法》。苏东剧变后,原苏东国家在政治制度与社会制度转型的过程中也纷纷出台了《政党法》。许多非洲国家在西方列强的“民主化”压力下,在实行政治转型的过程中也出台了《政党法》。

  2.国内意识形态与政治力量多元化,存在多党竞争。在一国实行“多党制”的初期,往往会出现如下局面:政党林立、竞争无序,没有一个政党可以完全主导国家政治局面或国家立法,尚无一个绝对权威或具有绝对优势的政党存在;在政党恶性竞争中,各政党迫切需要国家出台一个共同的、相对公平的游戏规则。尽管在一党独裁或一党权威下,理论上也存在制定《政党法》的可能性,但在实践中并无多大实际意义,因而缺乏制定《政党法》的现实必要性。有《政党法》的国家绝大多数为“多党制”国家,而且《政党法》往往在“多党制”的初始阶段出台,这一政党政治现实可以说明这一点。

  3.一个国家具有超越所有政党或为所有政党接受的统治权威,或具有政党共仰的“政治意愿”,这是制定与实施《政党法》的关键条件。因为在任何时代,都是统治者、政治权威提供与制造法律。在代议制民主下,谁能够掌握议会多数,谁就能够控制立法;没有议会多数派的同意,任何法律都难以在议会通过。而《政党法》旨在限制与约束政党,执政党与在野党很难从根本上达成一致;因此,《政党法》的制定、通过与实施,需要一个超越所有政党的统治权威。这种政治权威既可能是外在的,如二战后德国的国家政权与政党的重建、德国基本法的制定都是在《波茨坦协定》与占领国的约束下进行的,1967年德国《政党法》不可避免地受到既定的政治制度、外在权威的影响。许多非洲国家在“民主转型”中很大程度上也受外在强权左右。在转型中的俄罗斯,《政党法》的出台与俄罗斯具有一个超越党派、权力巨大的“超级总统”密不可分。诚如有的学者所言:俄罗斯《政党法》的出台与实施并非偶然,而是普京当局旨在进一步稳定政局、推进政治改革、实施以法治党的重大举措。而泰国、韩国、巴西等国《政党法》的产生,则是在军政府权威统治下制定与实施的。

  4.具有制定《政党法》的诱因。许多国家制定《政党法》都有一定的政治诱因,如德国制定《政党法》的直接导火索,是在当时各政党面临财政拮据时,联邦宪法法院开放国家对政党竞选补贴的可能性,这促使联邦众院中有议席的政党研究制定法律规范;联邦宪法法院1966年的政党财务判决直接导致了德国政党法的产生,这是一个不争的事实。

  总之,《政党法》具有很强的现实针对性、政治性。只有具备了一定的条件,才存在制定《政党法》的可能。但可能能否转化为现实,则完全看一个国家的政治时局与政治需要,既取决于执政当局的意志,也取决于在野党、小党的认同或反抗程度。一般说来,《政党法》具有保护大党、限制小党的政治倾向;小党、在野党倾向于反对制定《政党法》,执政党、大党倾向于制定《政党法》。如在日本,二战以后与德国面临着类似的国际背景,国内政界一度出现了小党林立、政局混乱、黑金左右政坛等不良局面。为改善政风、整顿林立的小党,日本政府开始进行《政党法》立法运作,1946年11月由内务省起草了“政党法纲要”。但小党与在野党坚决反对,认为制定《政党法》的用意在于用种种规定套死政党的正常活动,视政党法为对弱小政党的压迫、对政党自由活动的取缔。最终因政府内部意见不一,未能向国会提出法案。到目前为止,日本仍然未通过《政党法》。[14]

  

  四、结语

  

  从积极方面看,二战以后,许多国家加强政党立法、用法律来规范政党,这对维护一个国家的政治秩序、保持政治稳定、促进政党政治的和平发展具有重要意义。但在不同的国家,由于国情、政党政治形势、国家法制传统不同,政党立法形式、立法侧重点存在明显的差异:有的国家全面加强政党立法,通过宪法、《政党法》、选举法等全面而严格地规范政党,如德国、俄罗斯等;有的国家则只是通过选举法、政治献金法等重点规范政党的选举行为与政党财务,如美国和日本;有的国家则视政党为私人组织,仅通过选举法来规范政党候选人的选举行为,如英国。

  那么,《政党法》之于民主政治,到底是一种必然现象还是或然现象?二战后《政党法》的世界概况说明:同世界上现有的200个左右的国家和地区相比,有《政党法》的国家和地区并非多数,而是少数;《政党法》并非政党政治的普遍现象或必然要求,而是一个“特殊”现象。从现实情况看,有《政党法》的国家,国内政治局势不一定稳定,民主政治发展也并非因此一帆风顺;没有《政党法》的国家,国内政治局势也不一定混乱不堪。由此可见,一个国家是否有《政党法》,与一个国家的民主政治之间并非必然关系,而是一种或然关系。台湾法学者通过对各国政党规范、政党法制的观察与研究,也结论性地指出:“民主政治与政党法单行法规制订与否无逻辑上的必然联系。”[15]?在政党政治时代,要规范政党政治秩序、促进民主政治发展,单单依靠加强政党立法是难以奏效的,因为“法规只是对人们的外在行为的规范,有时候抓不住人心……立法后人们如果内心不去尊重,所谓‘脱法’或‘脱序’的现象仍然产生”[16]?。只有德法相济、内外相济,协调好政党法律规范、政治伦理、党内规范的关系,才能合力推进民主政治发展。因此,维护政党政治秩序、促进民主政治发展,一要加强政党立法、用法律来规范政党政治秩序;二要加强政治伦理建设,以良好的政治操守来规范政党行为;三要加强对权力的制约和监督,防止政党权力过分膨胀与政治腐败;四要注意政党公平与政党和谐,以政党和谐来促进社会和谐,以政党民主来促进社会民主。

  

  注释:

  

  ①[法]让·布隆代尔、毛里齐奥·科塔主编《政党政府的性质》北京大学出版社2006年版第16页。

  ②③⑥卓泽渊《法政治学》法律出版社2005年版第65页,第61页,第61页。

  ④[14][16]许介鳞《政党政治的秩序与伦理》台北国家政策研究资料中心1990年版第65页,第65-66页,第13页。

  ⑤⑦姜士林等主编《世界宪法全书》青岛出版社1998年版第820页,第1250页。

  ⑧荷]马尔塞文等《成文宪法:通过计算机进行的比较研究》北京大学出版社2007年版第83页。

  ⑨何立平在《政党法律制度研究》中指出:德国、俄罗斯、土耳其、以色列、韩国、塔吉克斯坦、蒙古国、乌兹别克斯坦、阿尔巴尼亚、匈牙利、泰国、伊朗、柬埔寨、印度尼西亚、约旦、巴基斯坦、赤道几内亚、几内亚、马里、莫桑比克、阿尔及利亚、玻利维亚等22国有政党法。参见何立平《政党法律制度研究》黑龙江人民出版社2003年版第68-73页。

  ⑩参见陶双文《中国政党法之未来》,载于中国选举与治理网2006年1月9日。

  [11]参见施雪华、李莉《国外执政党执政能力建设的做法及其启示》,载于《学习月刊》2005年第2期。

  [12]参见张宏生等《西方法律思想史》北京大学出版社1990年版第353页。

  [13][法]卢梭《社会契约论》商务印书馆1997年版第72-73页。

  [15]苏俊雄《政党规范体制的研究》,载于台湾行政院政党审议委员会1992年委托研究项目的研究报告第5页。


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文章来源:《当代世界与社会主义》2009年第1期
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