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秋风:司法公正需要法院制度的根本创新

更新时间:2009-04-21 13:26:39
作者: 秋风 (进入专栏)  

  

  近几年来的两会上,人大代表、政协委员对最高法院工作报告的非赞成票率逐年上升。民众对司法不公、司法腐败的反响也非常强烈。司法体制改革是无可回避的。

  那么,怎么改革?最高法院近日公布《人民法院第三个五年改革纲要》,提出了未来几年的法院体制改革规划。因为它只是“纲要”,所以内容比较笼统。而且,文件被两种不同的价值拉扯着,在两个不同方向间游移。这必然会导致纲要执行过程中的莫衷一是与混乱。化解这种内在紧张,有效推进司法公正,惟有依靠理性而审慎的制度创新。

  

  法院改革走上回头路

  

  从政治领导层、法院管理层,到普通法官、法学界,再到普通民众、舆论,在一点上已经达成共识:目前的司法状况不能令人满意,存在着相当严重的司法不公、司法腐败现象,应当通过改革实现司法公正。

  但是,如何达成这一目标?整个社会存在严重分歧。贺卫方教授早在2002年的一篇文章就指出,任何司法改革方案必然面临一大困境:改革所因应的压力来自不同的方面,使得不同的措施产生指向上的矛盾。大致上说,法律界内部多从法律职业化和司法独立的角度考虑,因而希望通过独立而达到公正;法律界之外的人们则更多地寄希望于监督,认为司法不公正的基本原因是法官权力的不受控制,因而改革的目标就是强化对法院以及法官的控制。虽然同冠以“改革”之名,但这是两种完全不同的取向。迄今为止的法院体制改革方案,就是这两种不同取向的改革的不同组合,侧重点是不大相同的。

  作为改革的对象,原有法院制度的基本特征是高度行政化,它首先表现为,法院在政府架构中被当成一般行政机关、尤其是专政机关对待,其人事、财政严重依赖政治、行政部门,这些部门的官员可以方便地干预司法活动。其次,法院长期被当成专政机关对待,工作人员长期非职业化,大量没有接受过法律训练、没有法律从业经验的人士进入审判工作岗位。第三,法院内部同样高度行政化,在审理案件过程中,院长、庭长、审判委员会可以随意干预法官的司法活动。正是法院内外多重行政化制度约束,导致宪法所规定的审判独立原则落空,法院的整个司法活动受不断变幻的政策左右,缺乏权威;法官的审理活动又受法院内部长官的左右,同样缺乏权威。司法根本就不能在社会治理结构中发挥其应有作用。

  针对这种情形,全社会形成了司法体制改革的政治决心。九十年代末开始执行的“一五”、“二五”法院改革纲要尽管同样有局限性,但已致力于弱化法院的行政化倾向,推进审判独立与司法职业化。应当说,这一方向的改革取得了一定进展。

  不过,过去一年多来,变革的方向发生了重大转移。法院管理层决心扭转职业化、审判独立的倾向,转而强调对司法的外部监督,包括“群众”的监督,上级法院对下级法院的直接指导,乃至于政治、行政对法院的监督。河南省法院系统转身的步子似乎最大。刚刚颁布的三五改革纲要进一步确认了这种做法。

  这样,经历十年,司法改革的方向反转了。这一反转也许并不令人以意外。过去若干年,法院高喊自己在进行改革,结果并没有如人们期望的那样实现司法公正,黄松有事件更是给整个社会以强烈心理冲击。既然司法职业化、审判独立曾经是司法改革的基本方向,很多人也就很自然地在它与目前日益严重的司法不公、司法腐败之间建立起直接因果关系:因为强调审判独立,法官缺乏外部监督,所以导致腐败更为严重。有些学者甚至相信,司法职业化将在社会中形成奥尔森所说的“分利”集团。基于这样的认知,走回头路就是合乎逻辑的选择了。

  有些人说,只要道路是正确的,走回头路也无妨。只是,稍加分析即可发现,这条回头路绝不是实现司法公正、解决司法腐败的正道。

  

  回头路不是出路

  

  寻找解决问题的正确出路,首先需要弄清问题究竟在哪儿。因而,所有关心法院改革的人需要思考的头一个问题是:过去若干年,审判独立、司法职业化果然已经成为稳定的司法制度了、因而需要对司法不公、司法腐败承担责任吗?

  回答恐怕只能是否定的。由于受到更为广泛的制度框架的约束,过去十年的法院制度改革只能算浅尝即止。法院内外制度安排的行政化格局并无根本改变,法院依然被各级政府当作一般行政机构、尤其是专政机关对待,司法职业化的水准依然十分低下。在法院内部,法官在司法活动中的主体性、独立性依然缺乏制度保障,法官仍然必须服从于法院内部的行政化层级管理结构,没有哪个法官在真正独立办案。因此,在现有制度下,法官绝非没有受到监督,相反,法官遭受的是远远超出监督层面的强力干预和控制。

  过去若干年发生的最严重的司法腐败、司法不公,正是外部的政府官员、与法院内部的官员干预法官审判活动而形成的。比如,自九十年代中期以来,各地法院即明确声称,奉各级政治、行政部门之命,拒绝受理房屋拆迁纠纷、农村征地纠纷、证券投资者向上市公司索赔案件,消费者向垄断厂家索赔的案件也因为政治、行政压力而屡屡败诉。另一方面,人们也注意到,过去几年发生的大多数司法腐败案件都呈现为“窝案”的形态,这显示,法院内部现有的行政化治理结构不仅未能约束法官,反而成为上级诱导、强制法官群体腐败的便利管道。

  确实,伴随着司法职业化改革,新进法官普遍接受了法律教育,对法律也有一定的信念。但很多时候,尤其是在涉及官民冲突、地方重大案件的时候,这些法官只是实现外部其他部门、或上级法院权力意志的工具,现有的法院制度安排让法官无从拒绝这种权力。正是这些权力,导致了司法的不公与腐败。以黄松有案为例,他正是依靠其在法院系统内部的行政性权力为自己寻租的。在一个真正独立而职业化的司法体系中,本来是不应当存在这类权力的。

  基于这样的现实,法院体制改革当然应当继续增进法院在政府架构中的独立性,变革法院内部治理结构,以扩大与巩固法院、法官审理案件的独立性,提高司法职业化水平。惟有通过这种改革,司法才能够逐渐地在社会治理框架中凸显自己的独特角色,法官才能被置于合理的职业激励-约束机制中,发挥其对于社会治理本来应具有的功能。

  当然,法官理应受到监督,但在讨论监督机制的时候必须清楚一点:有了审判独立、司法职业化,合理的监督才是必要的,并且,监督也才可能是有效的。在法院内外的权力可以随意干预、控制法官的时候谈论监督法官,颇类似于何不食肉糜的黑色幽默。这个时候,更重要的事情恐怕是制约、监督那些干预、控制司法的权力。

  当然,过去若干年,法律学术界在强调审判独立、司法职业化的时候,可能确实存在一种偏差,即忽略民众参与司法对于社会治理具有的重要意义。但首先可以确认一点,并不是这方面的缺失在过去几年恶化了司法不公、司法腐败。其次,今天人们提出的“群众路线”、“司法为民”等理念,或学者们提出的“司法大众化”等口号,听起来很好,但都过于含糊,没有为其构想出可运转的制度依托。基于这些理念所采取的措施,都不免形式主义之弊,都不过是简单地走回头路。比如,要求法官脱下法袍,走入田间地头,或者要求司法活动以调解为主、审判为辅,等等。可以预料,这些措施不大可能推进司法公正的目标之实现,甚至可以说是南辕北辙。

  这样的措施之所以能够出台,原因很多,其中一项是,改革方案的设计者受自身知识局限。令人奇怪的倒是法律学术界内部,对于司法体制改革的反复,保持了一种令人奇怪的沉默。有一位著名法学家,以人大代表身份痛斥了一番司法腐败,但此后再无下文。另外一些学者则大力支持法院管理层目前的做法,并且与官员们一样使用着含糊其词的概念。既然现在所讨论的是司法、尤其是法院体制改革,那就需要法律思考的谨严。

  

  出路是制度变革

  

  当然,讨论法院制度变革,更需要具有制度主义的视角。而要进行制度变革,就必须弄清司法活动的性质,司法在社会治理中的功能,司法与政治、行政、立法等治理活动的区别,以及司法体系运转的内在逻辑等等。惟有通过这样的思考、辩论,才有可能超越情绪性反应,真正地找寻有效避免、解决司法不公、司法腐败问题的制度安排,增进司法公正。

  考虑到现代社会治理的基本原则,合理的法院制度变革方案必须有能力妥善地处理法官审判独立与外部监督、法官的职业化与民众参与之间的关系,在两者之间保持平衡。事实上,理论的逻辑与世界各国经验均可表明,透过合理的制度设计,是有可能化解这两者之间的紧张,并且更进一步,可使两者同时有助于司法公正目标之实现。此中关键是构造一个合理的法院体系,即设立一个复合的法院体系,让按照不同逻辑运转的法院实现合理的混合,从而同时实现与司法相关的多个价值。

  简而言之,整个司法体系可以划分为同时并存的国家法院体系与社区法庭网络。所谓社区法庭网络系以自治的村庄、社区、行会、市场等社会制度为依托,按照某种比较灵活的程序裁决大多数琐碎的纷争。国家法院体系则裁决较为复杂而重要的纠纷,基于政治与行政管理的现实,它又可进一步划分为中央法院系统与地方国家法院系统。最高法院则是所有这些法院的终审法院。

  社区法庭网络作为社区自治的一种制度安排,其法官由社区德高望重之非专业人士担任,并且完全可以定期轮换。当然,国家法院体系也可完善陪审员制度,在疑难案件中组成较具有权威的陪审团。这两者可为民众广泛而深入参与司法提供有效的制度化渠道,

  有了这个庞大的社区法庭网络作基础,国家法院体系的案件负担将会大大减轻,从而可以从而地走上职业化、精英化之路,集中精力解决较为复杂、重大的纠纷。目前各级法院负担沉重,但其实大多数案件也许是不必进入国家法院体系审理的。社区法庭将可让人民按照自己熟悉的方式自行解决大多数纠纷。目前有些地方在群众路线名义下所推广的法官深入社区的做法,则混淆了国家司法与社会自治的界限,属于不伦不类。

  当然,在社会法庭网络解决大多数琐碎纠纷的基础上,国家法院也可以从容地改革审级制度。目前的四级二审制的审级过短,没有给当事人提供充分的上诉空间,且将终审限制在地市一级,很容易受制于地方权力网络的操纵。司法不公与腐败与其有极大关系,自然会诱发司法性上访。世界上绝大多数国家实行三级终审制,这其中自然蕴涵着司法的内在逻辑。二级终审改为三级终审,将为法院体系内部的有效监督提供更为有效的制度化渠道,并使法院体系的判决有可能摆脱地方权力网络的影响。

  司法摆脱地方影响、控制的根本制度还是设立中央法院系统。中国是一个大国,行政分多个层级,高度行政化的地方法院也就同时高度地方化了。其结果是,法院更多地在意地方政府的政策而不是全国性法律,甚至公然藐视宪法。于是,看起来十分庄严的全国性法律,反而没有积极而合格的执行者,反而要给地方政策让路,地域歧视、地方保护等等现象自然层出不穷。如果设立中央法院系统,就可以有效地执行全国性法律,为全国性大市场与大社会的发育和正常运转提供坚实的法律支持。

  中央法院系统应当是高度精英化的,它可以从容地审理跨地域的、涉及到地方政府的、最为复杂的案件,并通过制作指导性案例,在法律的缝隙完善法律。它的审理活动可以摆脱地方的控制,把中央政府的正义送到每个公民门口。不仅如此,中央法院系统还能够通过受理民众起诉地方政府的案件,约束地方政府的行为,审查地方性法规、政策的合法性。一个有效运转的中央法院系统将逐渐以法律监督机制替代目前高度行政化的中央政府监督地方政府的机制,从而推进社会治理结构的转型。

  在这样一个复合的法院体系中,法官独立审判与司法的外部监督、司法职业化与民众参与之间的紧张、冲突,将得到有效化解。民众可以直接参与社区司法,国家法院则向职业化、精英化方向发展。但这个职业化的法院体系并非没有监督,上下级法院之间、中央法院与地方法院之间将形成有效的监督、激励、约束机制。比如,增加审级就等于强化了司法的内部监督环节。指导性案例也可以限制下级法官的自由裁量权。

  最为重要的是,一个规模适中的精英化法官群体内部更容易发育并执行司法伦理,这样基于自我内心自觉的伦理意识,对于司法公正的效用,当不亚于外部监督。而现在,法官规模过于庞大,法官疲于奔命,不利于司法伦理发育,也不利于法官理性地裁决案件。

  上述改革设想或许过于理想。但是,如欲解决司法不公、司法腐败这一当代社会最严重的问题,并实现中国社会治理模式的转型,则人们必须致力于寻找正确的解决方案,而不仅仅在可行的方案中间打转。真正的改革就是要超越现有制度框架的逻辑,否则,必然是徒有改革之名,而无改革之实。

  

  经济观察报,2009,4,20


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