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邓国胜:中国非政府部门的价值与比较分析

更新时间:2009-03-25 10:35:52
作者: 邓国胜  

  为行业协会的登记设立提供了宽松的外部环境。而深圳市一方面将政府的部分职能转移给独立性越来越强的行业协会,另一方面在人大代表、政协委员中积极吸纳行业协会的代表。这些举措极大增进了本地行业协会的政治资本。

  非政府部门的发展离不开资金的支持,因此,政府培育与发展非政府部门的另一举措是从资金层面给予必要的支持。从表4可以看出,发达国家和印度等非政府部门较为活跃的发展中国家,政府对非政府部门的资金支持力度是较大的。政府资金的支持虽然在某种程度上会影响到非政府组织的自主性,但其好处在于使得非政府部门资金来源多元化,不仅可以丰富非政府部门的资金总量,而且政府相对稳定的财源,也有利于非政府部门降低不确定性和可持续发展。然而,中国非政府部门的资金主要来自于收费与会费,政府的支持力度很小。特别是民办非企业单位,其年收入中仅有2.5%的资金来自于政府部门,95.7%的资金来自于收费。从调查情况看,中国所有领域的民非,包括教育类民非,收入来源非常单一,几乎很少得到政府财政资金的支持和私人慈善捐赠。国家教育发展研究中心与教育部社会力量办公室的问卷调查结果也基本佐证了这一点。根据该调查,中国民办高校经费收入中只有1.2%来自于捐赠,5.4%来自于国家财政[iv]。缺乏政府的购买服务与私人慈善的捐赠可能是当前制约中国民非发展壮大的最大瓶颈。而且,当整个部门的资金过分依赖于服务收费时,也容易导致民非偏离组织的使命与社会公益目标的实现,偏离组织的非营利性质。

  

  

  

  

  

  不过,政府虽然没有采用类似于西方国家政府购买服务的方式为教育类民非提供直接的货币政策支持,但很多地方对于教育类民非还是采取了很多非货币政策的支持,例如,税收减免、办学用地等。从个案访谈的情况看,虽然很多地方的民非税收优惠政策、征用土地优惠政策得不到落实,但比较而言,学历教育的民非相关优惠政策落实得比较好。这也是教育类民非,特别是学历教育类民非发展迅速的重要原因。

  当前,中国非政府组织面临的困难第一位是缺资金,第二位是缺人才[v]。从课题组访谈情况看,在所有领域的民非中,各地出台的有关教育类民非的人才政策可能是相对最多、最完善的。例如,《河南省关于进一步促进民办高等教育发展的意见》明确规定:“对民办高等学校引进的各类人才,实行与公办高等学校同等的户籍管理、职称评定和子女入托入学政策”;浙江省杭州市将民办学校教师的养老、医疗等社会保险统一纳入事业单位社会保障体系;江西省九江市规定,对被民办学校聘用的在职公办教师和干部职工,3年内财政拨款工资照发,人事关系和有关待遇保留不变。正因为各地出台了各式各样有关教育类民非的人才政策,才使得教育类民非能够吸引人才、留住人才,才能够成为民非中就业规模最大的领域。而其它领域的民非不仅难以解决户籍问题、职称评定问题,甚至工作人员的社会保障问题都无法解决。在缺乏人才的情况下,组织的发展也就受到了很大的制约。

  除了政治资本、经济资本、人才资本之外,非政府组织的发展壮大还离不开组织的社会资本。在这方面,一些地方政府为了培育和发展教育类民非,也采取了一系列政策。例如,江西省成立了江西省民办教育协会,湖南省成立了湖南省民办教育协会,国家层面成立了中国成人教育协会民办高等教育委员会。这些协会的成立一方面为民办学校的信息与经验交流提供了很好的平台、为民办学校的行业自律提供了组织基础,另一方面也有助于民办学校反映诉求,在政府和民办学校之间搭建沟通的桥梁。还有的地方政府通过开展教育类民非的等级评估、诚信自律活动帮助教育类民非树立社会公信度。

  总的来看,虽然各地政府在培育和发展教育类民非的政策还存在不完善的地方,特别是资金支持、财政购买服务政策还很不到位,很多优惠政策还没有得到很好的贯彻落实,民办教育机构与公立教育机构还有许多不平等的政策,制约了教育类民非的进一步发展壮大,但无论如何,各地已经出台和落实的培育和发展教育类民非的政策对于各地教育类民非的发展起到了关键性的作用。而中国教育类民非发展的经验与教训,对于政府培育和发展其它领域的民非和社团有着重要的参考价值。

  

  四、主要结论与建议

  

  就业、经济与志愿服务的贡献是衡量非政府部门社会价值的指标之一。特别是对于发展中国家来说,可测量的就业、经济与志愿服务指标是促进政府官员、社会认识非政府部门、重视非政府部门的重要手段之一。这也是联合国将非政府部门的就业、经济与志愿服务纳入国民经济核算体系的原因。

  从本次调查的结果看,2002年,中国非政府部门创造的就业机会将近300万,比金融等许多行业的就业规模都要大。中国非政府部门的支出规模为100亿美元左右,也是一支不可忽视的经济力量。然而,从相对数看,中国非政府部门就业占经济活动人口的比例是所有36国中最低的。这说明中国非政府部门的发展与其它国家相比还非常落后。

  一个健全的、可持续发展的社会不仅需要一个强大的、高效与廉洁的第一部门(政府),需要一个强大的、充满生机活力与创新的第二部门(市场),而且同样也需要一个强大的、自主与有序的第三部门(非政府部门)。当前,中国非政府部门的滞后已经成为制约社会发展的瓶颈。因此,政府需要进一步加大非政府部门培育和发展的力度[vi]。只有这样,非政府部门才能在和谐社会的构建、市场经济的建设和行政体制改革中,在中国的现代化进程中发挥更大的作用。

  虽然中国非政府部门整体水平还极其落后,但调查也发现,中国非政府部门的发展具有极大的不平衡性,比较而言,中国教育类民非的发展可以说是一枝独秀。教育类民非之所以得以快速发展,主要原因是各级政府在教育类民非发展的空间、资金、人才与网络平台等方面出台了一系列法律、政策,增进了教育类民非的政治资本、经济资本、人才资本与社会资本。从教育类民非发展的历程可以看出,只要政府加大培育与发展的力度,制定相关的政策法规,改善非政府组织发展的环境,增进非政府组织的政治、经济、人才与社会资本,非政府部门的快速发展是完全可能的。而从日本、韩国和我国台湾等受传统中国文化影响的地方,政府在民间组织的培育与发展方面都是起到了主导作用,发挥了重要的引导功能。因此,中国未来民间组织的培育与发展,政府也应该扮演更为积极主动的角色,在国家层面有总体的规划与优先发展的战略次序与步骤。例如,中国下一步可以优先培育与发展非营利就业比例远远低于其他国家,但对于人民福祉又有着重要作用的卫生保健类民非和社会福利服务类民非,在发展的路径选择上也可以参考教育类民非培育与发展的经验。

  不过,调查也发现中国教育类民非的资金来源结构过于单一,既缺乏私人慈善捐赠,也缺乏政府直接的财政扶持。过分依赖服务收费的现实可能会将教育类民非完全推向市场,从而导致教育类民非进一步偏离组织的公益目标与使命、偏离组织的非营利性质。鼓励私人捐赠,加大政府的购买服务不仅有助于教育类民非资金来源的多元化与稳定,也有助于教育类民非的发展壮大,从而促进公共服务的提供、服务品质与效率的提高。而这也是政府在培育和发展其他领域的非政府组织时,需要充分吸取的教训[vii]。

  

  参考文献:

  

  1.邓国胜,非营利组织评估,中国社会科学文献出版社,2001

  2.邓国胜、何建宇,“非政府组织的理论研究”,《国外社会科学前沿2002》,上海社会科学院出版社,2003

  3.莱斯特.萨拉蒙等著,《全球公民社会》,贾西津等译,社会科学文献出版社,2002年,第24—25页

  4.许安标, 非营利组织立法方略论,“转型期中国公民社会的发展—国际的视角”国际学术研讨会,2005.10

  5.瞿延东,关于民办学校的资金自筹,《民办教育动态》,2002. 9

  6.王名,民间组织通论,时事出版社,2004年

  

  

  注释:

  [1] 邓国胜,清华大学公共管理学院NGO研究所副教授。

  [2]详见:邓国胜、何建宇,“非政府组织的理论研究”,《国外社会科学前沿2002》,上海社会科学院出版社,2003。

  [i]在2004年《基金会管理条例》出台以前,中国的基金会被归为社会团体。因此,在2003年的本次调查中,基金会仍然被归属在社会团体之中。中国的社会团体相当于国外的会员性非营利组织或社团法人,民办非企业单位相当于国外的非会员性非营利组织或财团法人。

  [ii]参见莱斯特.萨拉蒙等著:《全球公民社会》,贾西津等译,社会科学文献出版社,2002年,第24—25页。

  [iii] 许安标, 非营利组织立法方略论,“转型期中国公民社会的发展—国际的视角”国际学术研讨会,2005.10。

  [iv] 瞿延东,关于民办学校的资金自筹,《民办教育动态》,2002. 9。

  [v] 邓国胜,《非营利组织评估》,社会科学文献出版社,2001。

  [vi] 2006年,国家“十一五”规划《纲要》首次明确提出培育发展行业协会、学会、公益慈善和基层服务性民间组织。

  [vii] 众所周知,日本现代化的成功主要得益于教育先行。而日本教育的发展,私立学校(相当于中国的教育类民非)发挥了极其重要的作用。例如,日本私立高等院校数量占学校总数的80%。而日本私立学校的发展在很大程度是由于政府的扶持。1949年,日本颁布《私立学校法》,规定政府对私立学校可以给以必要的资助。1970年代,为了进一步促进私立学校的发展,日本颁布了《私立学校振兴促进法》,进一步加大了政府对私立学校的财政补助力度。这些政策不仅有助于确保日本私立学校的质量,也有助于提高日本私立学校的公共性。


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