返回上一页 文章阅读 登录

王世涛:从统合走向制衡——中国宪政体制的必由之路

更新时间:2009-03-24 18:49:40
作者: 王世涛  

  并不存在利益多元并可能引发的利益冲突。此时,国家机制内部不需要有代表不同利益阶层的人进行政治博弈。不但议会内部不需要,国家机关之间也不需要。统合型的宪政体制契合了这一经济形式的要求。计划经济体制凸显的效率价值,因为平均分配,国家主要精力不是如何公平合理地分蛋糕,而是把蛋糕做大。从经济计划的制定、审批到执行,需要各国家机关密切配合,而不是相互监督。然而,计划经济追求的是效益,牺牲的也是效益。或者说,其可能得到短期的或局部的效益,但却失去了长远的或整体的效益。在后农业时代,计划经济只是治乱之道,适合于一国初创或战乱之时,需要调整国家机器的全部动能来推动一国经济的振兴和医治一国的战争创伤。

  市场经济对应的是制衡型宪政体制。因为市场经济的基础是财产私有和利益多元,单一的公有制体制被打破(或者说市场经济不承认所有制只承认所有权)。不同权利主体之间的利益冲突不可避免,需要在政治上寻求代言人,这就为制衡型宪政体制的产生提供了可能。美国的市场经济形式的利益多元化造就了其政治多元主义(political pluralism),不同党派、不同国家机关代表不同利益群体。在宪政体制中,多党制、议会的两院制、三权分立、职权分离、司法审查无不与市场经济利益多元有关。应当说,市场经济才是工业社会和知识经济时代通常的经济形式,能够实现资源配置的最优和经济效益的最大化,在市场失灵或社会分配不公时,可以由政府通过法律、政策手段进行调适、纠偏。

  中国已经实现了从计划经济到市场经济体制的转型,但仍然固守统合型的宪政体制。这一宪政体制似乎越来越不能适应现实经济发展的要求。随着市场经济的发展,非公有制经济成份在国民经济中占有越来越重要的地位,甚至国家财政收入的百分之五十以上的产值是非公有制经济创造的。计划经济的利益格局完全被冲破,多种所有制并存、非公有制经济已经成为社会主义市场经济的重要组成部分,利益的多元结构已经形成。不同的利益诉求在政治上的声音越来越强劲,需要在政治上形成一种机制,公平行使各自的话语权。统合型的宪政体制似乎更容易产生一个主义、一致意见、一种声音。多元利益的诉求被掩埋。中国的各级人民代表大会的构成似乎考虑到代表的多元性、普遍性,但由于党与人大的关系还没有理顺,使得人大代表虽然来自社会各个阶层,但仍然没能使人大成为不同利益群体博弈的平台。[13]每次“团结”的人大会议在一片掌声中 “胜利” 的闭幕说明,人大不能至少现在仍不能成为不同利益群体表达诉求的政治舞台。当然,近几年,中国人大会议出现了一些持不同政见者的不同的声音,这是市场经济发展的必然现象,但这一市场经济条件下的本应是常态的政治形式,仍受到现行体制极大的压制。

  经济形式从来都是政治变革最深刻的原因,这不但是马克思主义的经典论断,也为中国改革开放以来的实践所验证。中国正处于这样一个关口,市场经济推动着经济的迅猛发展,经济的发展呼唤政治体制的转变。但政治体制的改革曾因1989年狂飙突进的学生运动而搁浅,至此,政治体制与经济发展的矛盾日趋尖锐。虽然,党政分开是权力分离的有益探索,但作为体制内的调整,其对中国政治体制的完善起到了的作用仍很有限。解放生产力,全面启动中国的政治体制改革成为大势所趋。其中最重要的政治变革,就是变革统合型的宪政体制。

  人们普遍认为,制衡型宪政体制也并非尽善尽美,它肯定也存在一定的缺陷。最大的缺陷就是权力分立、互相制衡,会造成权力的不统一,内耗太大,效率低下;而统合型的宪政体制虽然缺乏权力制约,但能够协调各个国家机关合力共进,集中力量办大事,效率会很高。果真如此吗?比较一下厂长负责制与公司治理结构就可见分晓。厂长负责制实际上是首长个人负责制,在国有企业,厂长负全责、负总责,一人决断,可以省却了很多钳制(国有企业的职工代表大会和工会不能决定厂长的选任,也不能罢免厂长,厂长不对其负责,因此其不可能对厂长形成有效制约),办事效果当然会高。但由于缺乏监督和制约,厂长决策失误造成国家重大损失,厂长掏空企业导致国有资产巨额流失的案件屡见不鲜,一个个国有企业的破产和巨额财产在国有企业改制过程中流失就是明证。如果没有监控,厂长负责制的高效率完全变成了高效率地掏空、吞蚀国有资产。这样的高效率是多么危险!法人治理模式通过分化权力,使在企业内部没有任何个人可以独断专行。股东会决策、董事会执行、监事会监督,使得公司内部进入一种良性运行的轨道。在此过程中,公司制可能比厂长负责制的运营成本更高,但这一运营成本与其可能避免的损失相比则是九牛一毛。正因为如此,从计划经济转向市场经济后,中国企业特别是国有企业纷纷进行公司化改造、进行现代企业制度改革。厂长负责制与公司制的效率关系,正是统合型宪政体制与制衡型宪政体制效率关系的一个真实写照。表面上看,统合型的宪政体制很有效率,这一决策的高效率往往包藏着巨大的危险。中国政府首长“拍脑门”、“一枝笔”造成国家资产的损失远比厂长决策失误大得多,腐败造成的损失远比企业大得多;而制衡型宪政体制的各机关相互掣肘,运行成本比个人决断要高,但在相互制约的过程中可能避免的专断和腐败给国家造成的损失会是多大?难以数计。总之,从成本效益角度分析,统合型宪政体制不比制衡型宪政体制更有效率,恰恰相反。

  

  三、制衡型宪政体制是法治的根本保障

  

  制衡型宪政体制与法治建立在相同的伦理基础和道德假设之上。中国统合型宪政体制的道德假设,是以人性善为基础的,将政府想象成好人政府。由于对人的善良预期及对政府的道德仰赖,国人不相信或不情愿相信他们的“父母官”会滥用权力。因此,对政府不是监督而是依赖。如果说,对政府有约束的话,主要还是政府自身内在的道德自律。然而这一道德约束是如此的脆弱,即使长期经受共产主义崇高理想和道德观念熏陶的人在权力的诱惑下也不能自持、晚节不保。建国以后特别是近年来腐败案件不断频频涌现,似乎表明:在遏制权力上,道德自律是多么绵软无力。而权力制衡与法治的道德假设则都是以人性恶为基础。由于人是恶的,政府又是由人组成的,因此,人的恶性必然折射到政府身上。根据这一理念,人们对握有权力的人怀着极大的戒心,并相信:在权力意志的支配下,没有任何人是靠得住的。为此,为了防范其滥权,只能进行控制。此时,对权力的约束不是道德的软约束,而是诉诸法律的硬约束;不企望官员内心的道德自律,而是外在的法律强制。在权力制衡的宪政体制下,国家当权者因为滥权而被罢免甚至弹劾从而使其他当权者心存忌惮甚至如履薄冰。由此表明:在权力约束上,外在强制远比内心自律更有效。

  分权制衡是法治的结构性制度基础,是法治刚性的必要条件,属于法治题中应有之义。因为法律约束权力不能自动实现,它最根本的途径就是通过权力之间的分离和制约。[14]法治作为国家治理模式,需要确立宪法、法律的最高权威,将国家的任何政治权力纳入法律控制的范围,实现法律主治。不能人亡政息,更不能因言废法。法治作为一种理念和原则,必须诉诸一定运行机制,而分权制衡模式无疑是实现法治的最不坏选择。分权制衡体制强调国家权力的分划,禁绝任何两种及两种以上权力的结合,这样才能防范国家权力的专断,从而保障国家合理的法律秩序。在这一体制下,极大地降低了形成个人极权的可能,削弱了个人对政治生活的影响力,使得任何政治权威身陷法律囹圄无法解脱。有人说,美国总统在三权分立的体制下,权力很大,实际上是民主国家的皇帝。但美国总统小布什却有完全不同的感受。在形容自己的处境时,小布什曾发表过一段精彩的演讲:人类千百年的历史,最为珍贵的不是令人眩目的科学技术,不是大师们浩瀚的经典著作,而是实现了对统治者的驯服,实现了把他们关在笼子里的梦想,我现在就是站在笼子里。[15]从美国总统尼克松的水门事件到克林顿的拉链门事件都说明了这一点。在分权制衡的体制中,司法机关的独立性和权威性受到应有尊重,任何武断的权力都不免受到法律追究。立法武断可诉诸宪法诉讼,行政武断可寻求司法审查。在武断的权力与代表法律的权力对峙时,法律的威严往往能够占得上风。

  而统合型宪政体制会形成对法治的巨大阻碍,因为该体制中监督的单向性和权力的金字塔架构促成的只能是一个部门最终是一个人的权威,形成人治而非法治的局面。中国统合型宪政体制最大的问题 是人大作为权力机关,却权力虚置,法院作为司法机关,却不独立。这样对武断权力最有效的监督手段失灵了,防线垮塌了。在这一体制下,司法机关的地位相当尴尬,其不具有独立性,却要求其司法公正。因此,这注定了当下中国司法的险恶处境。在中国目前宪政体制下,任何司法改革都不可能取得成功。我们很难想象司法不独立,一个国家会有法治。而统合型宪政体制不可能使司法独立,制衡型宪政体制却能,这已经被国内外的司法实践所证明。当然,统合型宪政体制也可以一定程度上推行法治,中国近些年法治的进步就是明证。但这一发展不可能是可持续的,也没有根本保障。在开明专制主义的统治下,法治蕴藏着步入专制的巨大危险。中国的改革开放三十年来的法治发展值得肯定,但目前已经处于瓶颈阶段。中国法治的进步,更重要的不是立法数量的增加,而在于法律权威的树立以及对政治特权的法律监控。而在这一过程中,法院起着举足轻重的作用。可以说,当下中国的法治进步最关键因素即是确立司法独立和司法权威。而确立司法独立的前提则是制衡型宪政体制在中国的确立。

  重温《人权宣言》的一段话,仍觉得意味深长:“凡权利无保障分权未确立的社会,便无宪政。”当然也不可能有法治。

  

  四、制衡型宪政体制是治理腐败的必然选择

  

  中国目前最大的政治问题就是腐败,腐败关系到国家的生死存亡。而面对腐败问题,统合型宪政体制无能为力,而制衡型宪政体制却可从容应对。

  多年来,中国政府意识到了治理腐败的紧迫性,并对腐败形成了高压态势,对腐败官员屡出重拳,很多官员甚至包括高级别的政府官员纷纷锒铛入狱。可以说,中国政府惩治腐败的决心不能说不够坚定,力度不能说不大。然而,让人忧虑的是,腐败并没有得到有效治理,反而“前腐后继”,愈演愈烈。个中缘由比较复杂,但人们几乎都认识到其中重要原因在于中国政治体制缺乏监督。为此,中国政府也进行了一些立法上的完善(如监督法)、体制上的改革,但收效甚微。贪官们在法庭上痛哭流涕的忏悔表演仍不断延续。人们包括贪官污吏都找到了中国腐败的命门,但中国却摆脱不了腐败的魔咒。这是为什么呢?在我看来,中国对腐败的治理一直没有触及到法律制度的根本——宪政体制。可以说,不改革中国统合型宪政体制,任何表层的、局部的体制改革对整治腐败都无异于隔靴搔痒。一个不争的事实是,与中国相比,西方国家甚至中国周边国家、地区廉政指数高得多。是这些国家、地区的官员更有职业操守更注重道德自律吗?其实不是,在我看来,最根本原因是这些国家和地区存在制度上的外在约束。在制衡型宪政体制的基础上形成了一套行之有效的对官员行使公共权力的制约机制,如最近发生的泰国总理沙马案件[16]。因为在这些国家的权力制约权力的政治体制中,任何权力都得到了有效的监督,权力制约不是空喊的政治口号和法律原则,而是深入政治实践的行为准则。在这一体制中,没有至上的政治权威或者说没有不受法律约束的政治特权。在这一体制中,所有的监督都是双向互动的。这一政治游戏规则意味着,你监督别人,就必须同时受别人监督。由于国家武断的权力在相互控制、对抗中被消融,孕育腐败的温床就不存在,这在很大程度上克服了国家专断权力可能产生的腐败。

  统合型宪政体制的问题恰恰在于:这一体制注重体系内的协调一致,而不是相互制约。如果说有监督,即人大及其常委会对一府二院的监督,那只是单向的监督。在这一监督模式下,总存在着监督别人而不受别人监督的特权。众所周知,任何公权力没有监督和制约,都可能被滥用,并可能产生腐败。在中国统合型的宪政体制下,党组织监督人大,人大监督一府二院,但反向监督几乎不存在。其中,党的监督强而有力,人大的监督则相对疲软。尽管人民代表大会制度存在着现实的异化,但理论上的金字塔式的权力架构使得握有重权的最需要得到监督的权力却高高在上,人们只能仰望。这种体制的合理性是什么?

  有人说,对权力的监督最基本的是权利监督权力,而不是权力监督权力,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:jiangxl
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/25782.html
文章来源:《政治与法律》2009.3
收藏