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张太原:解析德国式民主的成功与危机

更新时间:2009-03-22 14:01:59
作者: 张太原  

  

  德国的民主制度和政党政治是西方较有特色的一种。应德国弗里德里希·艾伯特基金会的邀请,笔者随同一个代表团于2008年11月赴德考察了其政治运作状况。此间,与政治学专家、高级公务员和联邦宪法法院法官等举行了多次会谈,并进行了实地考察,由此比较直接地了解了德国式民主及其遇到的新问题。这里,选其要素,整理成文,以飨读者。

  

  二战教训与德国民主政治的设计

  

  德国现行的民主制度,是二战结束后战胜国强加给德国的,同时也是当时德国以康拉德·阿登纳为首的精英人物反思二战教训的结果。因此,德国政党政治的设计,在许多方面都旨在避免重蹈纳粹统治的覆辙。现在,政党作为德国政治活动的主体,是民众与政府的中介,若出现政治煽动,政党则会削弱或缓解其冲击。每个政党的存在和地位均受宪法的保护,像1933年希特勒上台后取消其他政党的做法,在目前宪法的框架下已不可能再发生了。

  因为宪法第21条关于政党的规定,有两款是专门针对这一点的。一是规定“政党内部秩序必须符合民主原则”。希特勒时期并不是这样,而是由领袖包办其党。二是规定“政党宗旨或党员及追随者行为有意破坏或推翻自由和民主的基本秩序,或有意危害德意志联邦共和国的生存,该政党属违反宪法”。一战以后,德国也曾建立民主体制,但是政党民主不完善,后来纳粹党通过煽动宣传颠覆了民主体制。这一规定即是为了避免历史悲剧重演。

  为此,德国专门设立了联邦宪法法院,若有要推翻国家民主根基的党派,联邦宪法法院可以裁定它违宪,禁止其存在。迄今有两个政党被禁止过,一是二战后纳粹党的后续组织,该组织没有吸取二战的教训,又要成立领袖制的国家;二是冷战高峰时期的共产党,不过冷战结束后对它的禁令就取消了。裁定一个政党是否被禁,不是看其违宪的言论,而是看其违宪的行为,起诉时程序也要符合宪法,因此,这是一个非常复杂、严格和缓慢的过程。

  

  国家民主

  

  德国的民主强调人民政治意志的抉择是自由公开的,不仅在大选期间,而且在大选间隔期也必须能表达其政治意愿。这样一种要求就使政党的存在成为必需。政党参与人民政治意志决策的形成,而大选主要表现为人民对不同政党的选择;在两次大选期间,人民通过政党影响政府决策。因此,国家民主主要是通过政党活动来实现的。

  政党的建立是自由的,无须政府批准,政府没有权力禁止政党的产生,只是在注册方面有一些规定。政党一旦产生即受到宪法的保护。这自然会造成多个政党的存在。对于任何一个政党来说,只是作为一分子参加政权,不可能垄断政权。宪法规定,政党享有权利参与政治决策,所谓参与只是施加影响,不能强加于人。其做法是听取民意,并通过与民众的接触影响民众。

  既然是多党制,机会均等就很关键,否则就不能平等竞争。因此,国家对政党是中立的,绝不袒护或者阻止某个政党。若一个政党参加大选,只要能得到0.5%以上的选票,就能享受到国家的资助,并且选票越多,国家补贴的数额越大,比如,400万张以上的选票每张获得的补贴要增加一个档次。在大选期间,不管政党大小,都能免费在媒体上作宣传。联邦宪法的用意是让小党也能参加政治活动。但也不完全如此,法律规定只有获得5%以上选票的政党才能进入议会,少则不能进入决策程序,用这种方式来保证立法运作的有效性,并能产生强有力的议会和政府。

  多党制势必会产生政党竞争。德国民主政治的集中体现也是三权分立,而政党在行政、立法和司法方面都能起到作用。因此,在实际的政治运作中,政党竞争取代了三权分立。也就是说,国家权力的制衡和牵制,是通过政党之间的相互监督或党派竞争来进行的。

  当然,政党之外也有监督和制约力量。一是有很多利益群体,比如工会、行会等,可以针对一个党派的决议进行抗议。二是大众媒体表现为直接的民主监督,对政党和民众的影响力都非常大。三是直接民主的渠道,比如老百姓提出要求,集合签名达到一定人数,可以作为议案直接送达议会表决。

  

  政党民主

  

  政党民主是德国民主制度的重要组成部分。在德国,政党不是国家的部门,而是社会的一部分,是基于社会政治领域的一种组织,它的性质相当于协会,可以作为法人,直接参加诉讼。但是,它又有一种很特殊的地位,对人民承担着一种任务,对政府有直接的影响。基于国家民主的宗旨,这种地位要求其内部秩序必须符合民主原则,那些非民主的党派则不能参加政治运作。

  出台于1967年又经过约30次修订的《政党法》规定:每个政党必须有一个书面的章程和纲领。章程的形式包含哪些项目有硬性的规定,但不规定具体的做法,其背后的理念是透明、公开。纲领就是公开的,每一个人都可以根据其纲领来要求这个党,必要时还可以诉诸法院。至于党员和党本身的关系,政党有权利决定是否接受某个党员,无须做任何说明,但是不能强迫一个人来参加。对于一个公民来说,加入、退出或拒绝都是自由的,并且党员可以持与党本身不同的观点,政党要保障党员的权利,特别是不同意见的表达。

  对于政党的组织机构,《政党法》也有明确的规定:(1)要有分区的组织。(2)党员代表大会是政党的最高权力决策机构,每两年召开一次,通过此会,党员参与党内意见的形成。闭会期间,由其选出的理事会(至少3人)作为执行机构实施党代会的决议。另外,还可设监督委员会、调解委员会等一些专门委员会。政党的领导人在党代会上经由代表无记名投票选举产生。由此看来,德国政党的民主是一种间接的代表制的民主。宪法、政党法对政党的要求是,其意见的形成必须是自下而上的。在党代会上,往往会有激烈的讨论,党的主席的提案和推荐的候选人不一定都能通过。

  为了减少金钱因素的不当影响,宪法还规定,政党必须公开说明其经费来源、使用情况以及财产状况。具体来说,政党的经费主要有4个来源:国家财政、党员党费、公民捐助和党产经营。特别值得一提的是,国家财政的支持不是直接拨款,而是根据大选的结果进行分配的。德国每年有1.3亿多欧元用于政党活动。其分配办法是根据政党所得的选票和公民捐款,国家按一定的比例予以配给,以此鼓励政党去争取选民的支持。每个政党到年底要公布其财政报告,对于所得捐款,凡超过1万欧元的,都要公布捐款人姓名和地址,否则就可能遭到3倍的罚款。

  

  国家与地方分治的联邦制

  

  德国是联邦制国家,联邦政府下面共有16个联邦州。州是相对独立的,有自己的政府和议会。与英法相比,德国没有一个中央集权的政府。联邦制的设立,一是基于历史的原因,直到中世纪,德国领土内存在的仍是众多的政治上独立的小公国,到1871年才统一起来。二是基于权力分配的原因,国家与地方分治。尽管联邦州与联邦政府的机构设置几乎是一样的,但是,隶属关系并不强,州的权力是非常大的,诸如文化、教育、治安、经济发展都由各州负责。

  有趣的是,德国宪法规定,各州居民作为德国公民必须享有同样的生活水平。如何实现呢?主要靠纵的和横的协调。纵的协调是指联邦与州之间的,协调机构是参议院,小州3席,大州6席,共有69席,它是联邦议会的一部分,凡是牵涉州利益的都有表决权,比如联邦议会的立法和联邦政府的某项改革措施,都要由参议院通过才可。横向的协调是指州与州之间的,主要是靠不同层次或不同部门的会议来进行,比如州长会议、州属的文化部长会议、教育部长会议等。这些纵横交错的协调表明,德国的联邦制必须不断地寻找共识。

  每个政党在不同的州,力量很不平衡,东西的差别在于原东德地区政党数目较少,南北的差别在于南部主要属于基民盟的票仓。州大选与联邦是平行的,各政党在州进行同样的竞争,但是组阁模式与联邦并不相同,在联邦层面是执政党,在州则不一定是,执政与在野因地区而迥异。州与州之间的区别也很大,有些州几十年都是一个执政党,有的州则经常轮替。州长对其所在的政党有很重要的作用,许多联邦总理的候选人都是某州的州长。联邦政府的组阁模式往往先在州层面上进行尝试,州联合政府的模式是多种多样的,很多政治学家把州称为政治实验室。

  

  丰富多彩的民间社团

  

  20世纪90年代以来,德国民主进程的一个突出表现是非政府组织或第三部门的发达。特别是近几年来,每年新增协会1.5万个,新增基金会1000个。德国的结社法规定,只要有7个人就可以登记一个协会。现在,德国登记的协会有60万个,基金会有1.5万个,平均每1万人就有700个社团组织。60%的德国人都是这些组织的成员。与之形成鲜明对比的是,只有4%的德国人参加政党。不过,在德国,与英法不同,没有一个各行各业的总的联合会。

  民间社团的迅猛增加有多种原因,主要有三种:一是社会的个性化加强,利益和兴趣出现了很细的分化;二是国家在很多领域把权力下放了,把一些事情让民间去做;三是公民越来越不愿参加大的政党,因为很难看到效果,而小的组织则可立竿见影,针对一个问题做一些工作,往往能短期见效。

  政党对社团组织是非常重视的,与一些协会的关系也很密切,一方面许多协会都倾向于某个政党,另一方面某些协会可能是政党的外围组织。国家也逐渐认识到了第三部门的重要性,现在有一个专门的机构协调这些组织,最近还有一些法律出台,一方面支持这些组织工作,比如通过资助等形式,改善他们的条件,鼓励他们参与到社会建设中去;另一方面,国家对这些组织的志愿者给予一定的优惠待遇,鼓励更多的人参与其中。

  当然,作为国家不愿看到社会过细的分化,因为这样不能解决问题,反而会带来新问题,所以,国家还通过制定框架,试图引导这些民间社团的工作。

  

  德式民主的成功与危机

  

  以上是德国民主制度的几个主要方面,不难看出,这样一套由各种法律规定的程序和规则能够运行至今,且得到绝大多数德国人的遵守,其当初在设计方面是下过深功夫的。目前,没有民主观念的力量已几乎没有可能进入德国的政治生活,即使进入了也会被遏制。

  然而,就是这样一种制度近年来却遇到了新的挑战,出现了新的问题,甚至可以说是危机,德国人自己就称之为民主政治的危机。其主要表现在:

  第一,政党格局之变与组阁困难。

  德国自20世纪50年代形成了两大(联盟党与社民党)一小(自民党)的政党格局,到80年代初,打生态旗号的绿党崛起;两德统一后又形成了打失业救济旗号的左翼党,目前,德国的政党格局变成了两大三小。在选民和议会方面,两大党基本上各占1/3,三小党合起来约占1/3。

  长期以来,德国基本上是一大一小联合执政,要么是联盟党联合自民党,要么是社民党联合自民党,但是,2005年德国大选的结果,却打破了这种组阁模式,联盟党的得票率比社民党仅高出1个百分点,即使联合一个小党也不能达到组阁所需要的票数。经过艰难的磋商,两大党组建了大联合政府(历史上仅有过一次这种模式),但是没有人对这种组合满意。

  现在,下一届政府将如何组阁成为德国政治学界讨论的热点。在有些人看来,三党联合是可能的,但事实上很难,联盟党除了与自民党联合之外,与其他任何一个小党合作都似乎没有可能。从大的政治倾向上,社民党、绿党和左翼党都属于左派党,似乎易于合作,但实际上也很难。特别是社民党和左翼党的政见分歧很大,且存在着人脉宿怨(社民党的一部分分离出去加入了左翼党,且原社民党的主席成了左翼党的主席),因此,社民党在联邦大会上已排除了与左翼党合作的可能。更值得注意的是,2007年黑森州选举的结果,使新的州政府的组成搁浅,一年多来都“选”而未决。这也使得2009年德国的大选结果及组阁模式更加难以捉摸。

  第二,民众的政治冷漠和全民党的危机。

  据艾伯特基金会的调查,目前德国1/3以上的人对现在的民主表示质疑,大选的投票率由原来的80%下降到50%左右。德国的民众对全民党越来越不认同,联盟党和社民党两个全民党的支持率由原来的40%以上降到了30%左右。这不禁使人产生疑问:仅得到50%人民中30%支持的党还能是全民党吗?

  全民党的特点是没有一个唯一的主导意识形态,但有一个基本的政治理念,比如联盟党主张社会市场经济,社民党提倡国家干预主义。他们都自称是所有人的党、全民的党,代表所有人的利益,自己给自己提供合法性。长期以来,他们一直推行“中间路线”,试图汇总各方面的利益诉求,以争取尽可能广泛的支持。然而,问题是,某个政党是否代表人民的利益,并不是由它自己说了算。现在,越来越多的德国老百姓不再相信政党的宣传了,而倾向于看一个政党解决问题的能力。这自然对轮流或共同执政的联盟党和社民党有很大的冲击,因为每一次大选之后,他们的承诺都不能完全实现。对于他们来说,目前一个严峻的问题是,原来的传统选民或铁杆选民正在不断分化和流失。

  更令他们感到今不如昔的是,退党现象严重,党员队伍不断缩小。由于全民党自身的形象越来越不鲜明,其中很左很右的即边缘派别,认为党已不能代表他们,变得越来越激进,很容易分离出去。比如左翼党的成立,从某个方面看,就是社民党分化的结果。值得注意的是,左翼党成为德国近几年来扩展最快的党派,已获得大约10%的选民支持率,达到了与自民党和绿党平起平坐的地位。民调显示,大部分德国人不相信左翼党有解决问题的能力,但是却因他们的抗议形象而支持他们,意在逼迫执政党认清自己的问题。

  全民党危机的另一个表现是,民众对现有的政党体制的信念动摇,具体表现在对体制的质疑和批评越来越多,对议员、领导人的批评越来越激烈,甚至不少人已厌恶政党。这也有历史的原因,政党凌驾于国家、人民之上,对德国人来说刻骨铭心。而在当前一些人看来,政党是整天吵吵闹闹为自己争利益的一群人,与其所说的人民无关,因而,他们更信任专家。在既有的德国民主制度中,知识精英除了参加政党之外,并没有常规、直接的渠道参与国家的治理,德国出现的这种思想倾向是否意味着今后专家治国渠道的开辟,亦未可知。

  现在,德国已有人提出搞直接民主。但是,对于如何克服危机,没有人能给出答案。两大政党束手无策,社会众说纷纭。德国的民主政治似乎正处于变革的前夜,今后将何去何从,仍难见眉目。


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文章来源:南风窗
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