返回上一页 文章阅读 登录

杨雪冬:社会变革中的政府责任:中国的经验

更新时间:2009-03-12 12:49:28
作者: 杨雪冬  

  最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”[6](P28-29)

  第六,行政问责制度不断完善。早在1987年,中共十三大报告就提出要建立行政责任制。此后,制订了《行政诉讼法》、《行政复议法》等法律。2003年“非典”事件出现后,整个社会对行政问责更为关注。2003年5月出台的《公共卫生突发条例》针对政府官员提出,不得(授意他人)虚报、瞒报、谎报事件实情。这被看做是问责制建设的启动。随后,中共中央出台了《党政领导干部辞职暂行规定》,对官员辞职和问责的内涵、情形及追究方式给予了更详尽的规定。各地也在完善问责制方面进行了探索。重庆、长沙、南京等地相继出台关于行政过错责任追究的专项规定。温家宝在2006年提出,要加快建立以行政首长为重点的行政问责制度,努力建设责任政府。[7]

  第七,政府内部的绩效评估机制逐渐建立起来。绩效评估机制借鉴了西方国家的经验,首先是在个别地方政府开始的,比如福建、广东、四川、山西等省的职能部门,厦门、南京、青岛、淮南、昆山等地方政府。经过近10年的发展,目前已经取得了四个方面的成果:一是对于地方政府进行总体性评估的指标体系在内容上更为平衡全面,增添了社会公平、节约能源、保护环境、地理生态和政府创新等方面的指标,适当降低了经济增长方面的权重。二是一些政府职能部门建立了适应本部门特色的评估体系和机制。三是评估机制的运行更具有开放性,有了更广泛的社会参与。四是评估结果的使用更为合理,放弃了急功近利、不分场合地推行一票否决、末位淘汰等不科学的做法,注重将评估结果与干部任用、奖惩和资源配置相衔接。

  

  三、经济增长与地方政府责任的“泛经济化”

  

  地方政府是政府责任的重要承担者。从改革一开始,邓小平就提出要下放权力,解决权力过于集中的体制弊病。[8](P321)在中央—地方关系上,首先要使地方政府成为具有自身利益的主体。这种改变是从中央与地方的财政“分家”开始的。这种被称为“行政性分权”的财政体制改革按照行政隶属关系,把国有企业的利润和企业所得税规定为所属政府预算的固定收入。这项改革使地方政府有了自己可以控制的收入来源,成为独立的利益主体,激发了它们增加政府收入的积极性,在激励机制上推动了政府责任重点向经济建设的转变。

  除了要承担经济增长这个中心任务外,各级地方政府也承担起越来越多的社会经济管理任务,更重要的是,这些转移的责任得到了法律或政策的明确支持。比较典型的是关于九年制义务教育的负责权。具体来说,新增加的责任主要有五个来源:(1)中央下放了部分管理权,如计划管理权、不定期的固定资产投资权和城乡建设权。(2)中央提出的要求。中央的要求大致包括两类:一类是具体的现代化目标,如义务教育、农业现代化、医疗等[9];另一类是临时性任务,根据不同年份出现的不同问题,对地方提出要求,如防灾、预防传染病等。(3)上级职能部门把自己承担的责任和任务细化,下放给下级部门,并利用评选“先进”等形式来强化这些任务的完成。(4)上级下放给企业的管理权,尤其是把一些亏损企业下放给下级政府管理,不仅增加了后者的经济管理职能,而且也使其负担起解决下岗职工等社会职能。(5)除了上级对下级的要求增多外,地方社会经济的快速发展也对当地政府提出了更多要求,如解决城市化和工业化带来的问题。当地民众对政府的要求也在改变。他们不仅需要政府提供与其他地区一样的福利,比如快速的经济发展,良好的基础设施,稳定的社会安全,充分的就业,而且随着法律意识和民主意识的增强,会对政府行为提出质疑,甚至把政府告上法庭。

  由于当地的经济发展水平无法提供足够的税收来源,中央财政的转移支付体系还不完备,社会自我管理能力不足,地方政府陷入维持经济增长与完成社会管理服务任务的双重压力之下。这种压力在20世纪90年代初期明显化,1994年分税制改革后,也没有得到缓解,地方财政压力反而有所加重。

  在双重压力下,地方政府的唯一选择就是不惜代价地加快经济的增长,用各种手段来提高财政收入。地方政府承担的各项工作都紧密围绕着经济增长和税收增长这个中心,甚至要为其“让路”,政府责任的内容出现“泛经济化”倾向。这具体表现为以下四个方面:

  首先,招商引资成为各级地方政府的中心工作。20世纪90年代以来,一些中小型国有企业经营效益不断下降,国有企业已经不再是当地政府的主要财政来源,甚至成为财政和就业的“负担”,地方政府必须寻求新的经济来源,招商引资是必然的选择。当然,这种选择也得到了中央政府的鼓励。

  为了吸引投资,各地都采取各种措施,加剧了地方政府之间的竞争。在初期,各地政府主要是通过改善基础设施,为投资者创造良好的硬件环境来吸引投资。随着各地基础设施建设的均等化,政策优惠、服务水平等投资软环境建设变得更加突出。地方政府通过减免税收、减少审批环节、承诺各种优惠性保护等方式,积极争取投资。

  2002年,中国加入WTO后,尽管许多政策优惠权被取消了,但是如何给投资者提供更优质的服务仍然是各地政府竞争的主要领域。目前,无论对于发达地区还是发展中地区,获得新的投资依然是实现当地经济增长或者经济结构调整的主要途径,因此对投资的竞争更加激烈。许多地方提出要“全民招商”,建立“亲商”政府。

  外来投资在推动各地经济发展,特别是推动政府职能转变方面起到了积极作用。这尤其体现在政府审批制度改革和政府将企业管理中的一些方法引入政府管理方面。政府干预经济的权力受到了明显约束,管理效率得到提高。但是,由于对资本的过度倚重,地方政府的责任机制发生扭曲,对资本的责任压倒了对上级和民众的责任。部分地方政府冒着违反上级政策,侵害当地民众利益的危险,对资本的要求大开绿灯,甚至放纵一些明显的违法行为。而部分地方官员为了个人利益,利用掌握的权力与某些投资者进行权钱交易,达成利益勾结关系,导致一些职能部门行为的扭曲,严重削弱了其公共管理者身份。

  其次,通过增加预算外收入来增强政府的财政能力。1984年以来,中央政府颁布了一系列允许地方政府及其附属机构和事业部门收费的规定。于是,预算外资金急剧膨胀。[10]1994年的分税制改革,虽然划清了中央与省的收入,但省以下各级政府的收入并没有明确划分,预算外收入依然在地方政府收入中占据很大比重。预算外资金的膨胀是在国家财力紧张以及预算过程缺乏严格约束的情况下出现的,反映了经济建设速度过快以及预算管理滞后的客观现实。其影响是双重的:在积极方面,它为地方政府改善本地区环境提供了激励,从而避免了在其他转轨国家中出现的财力下降导致的公共基础设施退化和社会服务质量的下降。[11]在消极方面,收费项目的泛滥冲击了正规的预算体系,软化了各级政府的预算约束,诱导各个部门更倾向于“费”而非“税”,强化了部门利益,为个人滥用权力提供了机会。

  第三,把政府应该承担的一些公共服务市场化。我国政府公共支出的大部分是由省以下的各级政府承担的,后者尤其在教育、医疗卫生、社会福利和基础设施建设方面承担着主要责任。[12]教育和卫生保健的公共服务是由县级以及县级以下各级地方政府承担的,而社会保障之类的公共服务则归省级和地市级政府负责。[13](P15)由于财力限制,地方政府无法完成这些责任,必须调整服务提供的方式以及对服务机构管理的方式。正在兴起的私人资本和市场机制就成为各级地方政府所依靠的对象。在一般意义上,这种“市场化”趋势可以被看做是当时国际范围内“新公共管理运动”的组成部分。尽管公共服务“市场化”在一定程度上缓解了地方政府的财政压力,调动了私人资本来参与地方公共服务建设,并且在某些领域取得了良好的效果(比如基础设施建设方面),但从总体上看,“市场化”侵蚀了公共服务组织的性质,从根本上说,并没有分担政府的责任,反而破坏了政府应该承担的责任。这正是进入新世纪后,“看病难”、“入学难”等民生问题成为社会关注的焦点的重要原因。

  第四,地方政府激励机制的“经济化”。1978年开始的改革开放,一个重要举措就是对地方的放权让利,而放权让利的实质是中央在承认地方作为一级利益主体的合法地位的同时,把一定范围的权利还给地方。这样,在原来的“忠诚/命令”式激励机制的基础上形成了地方政府运行的新激励机制——“忠诚/政绩”式机制。“忠诚/政绩”式激励机制的出现反映了中国整体制度目标的转变——经济工作代替阶级斗争成了新的工作中心。这种新型的激励机制表现出三个特点:一是没有脱离原来的“忠诚”机制,保持了党对各级政府的领导地位,党的认同是对各级政府行为的最高肯定和合法性依据;二是“政绩优先”替代了“服从第一”,对地方各级政府的评价侧重于当地经济增长和社会发展,而经济增长又成为评价的核心指标;三是对各级政府的评价建立起一些定量的指标,依照这些指标给予奖罚,而经济奖励成为各级政府最经常运用的手段。

  

  四、治理风险与政府责任实现机制的“泛政治化”

  

  改革开放的进程也是中国社会全方位快速转型的过程。在这个过程中,政府治理面临着越来越多的风险。社会经济发展以及制度改革过程中不断增加的风险迫使各级政府必须找到一种普遍性的责任实现机制。而责任实现机制的“泛政治化”就成为各级政府,尤其是上级政府督促下级政府履行责任、服从命令和要求的选择。

  责任实现机制的“泛政治化”指的是上级政府,特别是中央政府和各级党委,将某些重要任务明确为“政治任务”,要求下级政府以及职能部门全力完成,并相应地给予政治上的激励和惩罚(主要是职位上的变化)。责任实现机制的“泛政治化”与政府责任内容的“泛经济化”并不矛盾。前者强调的是上级政府督促下级政府完成重要责任的手段和措施;而后者强调的是地方各级政府所承担的责任是围绕经济建设展开的。在政府责任履行过程中,二者是密切相连的。一方面,之所以所有责任都围绕经济建设展开,就是因为经济建设在改革开放之后被确定为政治路线,是最大的政治;②另一方面,上级政府用“政治化”的机制来推动完成责任的目的,都是为了保证经济建设的顺利进行。这样就形成了责任内容的“泛经济化”和责任实现机制的“泛政治化”的有效结合。责任实现机制“泛政治化”的根本出发点是实现上级设定的具体任务。这具体表现为:(1)通过把某些任务变成“政治任务”,提高了它们在各级政府所承担的诸多责任中的地位,突出了它们的重要性。(2)当这些任务转变成“政治任务”后,有关政府或职能部门就会调整资源和人员的分配方案,把资源和人员向这些任务倾斜,以保障它们的实现。(3)当这些任务转变为“政治任务”后,来自下级或职能部门的抵触或不执行行为会得到一定程度的控制,以实现政令的统一。(4)对于确定“政治任务”的上级政府,尤其是中央政府来说,这展现了它们对问题的高度重视,有利于维护和改善它们在社会公众中的形象,提高合法性。被升级为“政治任务”的政府责任是随着中央政府的发展战略调整和面临的突出问题的变化而调整和丰富的。改革开放初期,发展经济因为是工作中心而成为各级政府必须完成的首要“政治任务”。1992年邓小平南方讲话之后,发展市场经济成为整个国家制度建设的目标,这项任务的政治地位也得到了进一步巩固。

  除了经济增长任务外,政府对其他重要任务也采取了这种责任实现机制。首先是社会稳定责任。当社会不稳定因素随着经济的发展而增多的时候,社会稳定也成为各级政府必须完成的“政治任务”。①在实现社会稳定这个“政治任务”的基础上,不断增加新的具体任务,如社会治安、信访事件、物价变动、安全生产、食品安全、环境保护等,都是各级政府必须承担起来的具有“高度政治性”的责任。

  除了经济发展和社会稳定这两个根本的“政治任务”外,还有其他一些被提到“政治高度”的任务,如计划生育控制。中央政府和各级地方政府还会根据不同时期的工作重点,来增加新的“政治任务”。

  当某项任务具有“政治性”后,就会采取特定的责任实现机制。这个机制主要包括两个部分:完成过程采取“一把手”工程方式;奖惩采取“一票否决”。所谓“一把手”工程,指的是各级政府或职能部门的行政首长(俗称“一把手”)要对上级确定的任务负首要责任,亲自参与和管理。“一把手”可以利用行政权力来调动资源和人力来保证任务的完成。(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/25445.html
收藏