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蔡尚伟:向左走?向右走?

——关于文化体制改革的思考

更新时间:2009-03-03 10:13:57
作者: 蔡尚伟 (进入专栏)  

  

  自2000年10月《中共中央关于“十五”规划的建议》提出 “完善文化产业政策,加强文化市场建设和管理,推动有关文化产业发展”以来,中国文化产业发展进入了一个新的历史时期。特别是十六大报告中明确提出“积极发展文化事业和文化产业”的基本任务后,文化产业发展的步伐越来越快,中国文化产业逐渐走上了快车道并且不断提速,已成起飞之势。而阻碍文化产业发展的体制性障碍亦愈来愈突出,文化体制改革的要求愈来愈急迫。面对新的国际国内形势,文化体制怎么改?道路怎么选择?在一个一个十字路口,“向左走?向右走?”的问题不断出现。这需要我们进行一系列战略与战术思考。

  

  一、文化体制改革:经济体制改革与政治体制改革、社会管理体制改革的结合部与过渡带

  

  《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》认为“我国正处于改革的攻坚阶段,必须以更大决心加快推进改革,使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展”。温家宝总理在《关于制定第十一个五年规划建议的说明》中进一步阐明“改革是经济和社会发展的强大动力,要不失时机地推进经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会管理体制改革”。文化体制改革已成为中国整个改革开放事业的有机组成部分,而且是特别关键的部分,可以说文化体制改革是经济体制改革与政治体制改革、社会管理体制改革的结合部与过渡带。从历史发展来看,文化体制改革,实际上是我们中国自改革开放以来的第二个大的台阶,第一个台阶是经济体制的改革。经济体制改革已经取得了举世公认的巨大成就,为文化体制改革打下了坚实的物质基础、观念基础,并对文化体制改革提出了要求,文化体制的改革,也会进一步推动经济体制改革的深化,并且可以给整个经济建设创造良好的软环境,增强生产力,提高经济发展水平。文化具有意识形态性质,文化与政治的关系是彼此交融的,因此,文化体制改革也牵涉到政治体制改革,在某种意义上,文化体制改革有赖于政治体制改革塑造良好的环境,而文化体制改革的推进也有利于为积极推进政治体制改革做好铺垫。新一届中央领导集体的工作日程上,关于政治体制改革的项目令中外瞩目,显示出中国最高领导层推进政治改革的决心,这也为文化体制改革创造了充分的条件。

  文化体制改革又与社会管理体制紧密相关。“十一五”时期社会管理体制改革要着力解决一些影响社会发展的体制难题,包括社会事业(文教卫生文化体育等)、收入分配、社会保障、统一劳动力市场等领域的体制性障碍问题。这些都与文化体制改革相互关联,互为依托、相互促进。总的来说,中国正在进入一个风险与机遇并存的发展新阶段。我们只有用科学发展观统领一切,使经济、文化、政治、社会协调发展,改革事业全面深化,才能真正“加强党的执政能力”,实现中华民族的全面复兴。只有站在这样的战略高度,才能深刻理解推进文化体制改革、解放和发展文化生产力的极端重要性与文化体制改革的基本方向与基本原则。

  推进文化体制改革,首先要正确认识党的利益与国家利益的关系。中国共产党没有自身独立的利益,党的利益就是国家利益。不能错误地理解“党管媒体不变”就是要把文化产业变为“党产”。“党产”体制并不能提高中国共产党的执政能力,也不能提高党应对非常变化的能力,恰恰会损害执政能力与应变能力。国民党的“党产”纠纷已经充分说明了这一点。

  推进文化体制改革,还要正确处理对待各种部门利益、地区利益(包括大地区利益与小地区利益)、个人利益。体制改革,必然涉及到历史形成的各种不合理的部门利益、地区利益、个人利益。从一些部门、地区、个人的感受来说,可能是受到损害,这也许是一种痛苦和牺牲,但是只有辩证把握短期利益与长期利益、政治利益与经济利益、局部利益与全局利益的关系,才能最终实现各自的利益。特别是有关部门必须按照建设公共服务型政府的基本目标,以提高基本公共服务水平为任务来制定政策和配置公共资源,而不是各自为政,为实现部门利益最大化来配置公共资源。文化体制改革必须整体推进,全面改革。

  推进文化体制改革,还要正确认识文化体制改革与新闻自由、文化安全、意识形态利益的关系。文化体制改革与新闻出版改革有密切的关系,文化体制改革是国际国内观点、左倾与右倾的取向交锋的阵地。“废除舆论导向,撤销担负文化检察职能的机构”等文化自由主义言论、允许民间办报办刊办出版等极端思想沉渣泛起。民主、自由的价值不是终极价值,要服务于国家经济建设与社会进步,绝对的自由是不存在的,极端的民主是有害的。“滥民主”并不一定比“好集中”更能令国家富强人民幸福。要正确认识到我国文化体制中的深层次的问题是在长期的历史过程中积累起来的,是历史性局限。不能一味地把什么都归结为“左”的结果,否则容易使我们在选择新的制度创新和理论创新是走向新的极端。但是应该顺应世界潮流,循序渐进探索党内民主,转变党管意识形态的执政方式,为全面推进国家文化制度建设创造新的政治文明架构。党管意识形态是我国的根本文化制度,而且也是必须长期坚持的原则。要实现在社会主义市场经济条件下的社会文化资源的崭新的配置方式,进而在这样一个全新的基础上,实现和体现党管意识形态的执政意志和文化宗旨,提高党管意识形态的执政能力和执政效率。

  我们应该把思想统一到中共中央的论述上来。我们必须从全面建设小康社会的全局和实现中华民族伟大复兴的高度,深刻认识加强文化建设的战略意义,在推进社会主义物质文明和政治文明建设的同时,更加自觉地推进社会主义文化建设。文化产业发展的号角已经吹响,文化体制机制改革相对滞后,已使得发展冲动无序化,文化产业发展出现“泡沫”。我们必须积极切实推进改革,实现国家文化战略目标。

  

  二、更加社会主义:公共文化与公益性改革

  

  坚持“两手抓、两加强”, 就是坚持一手抓公益性文化事业,一手抓经营性文化产业,是指导文化体制改革的重要原则。公益性文化事业属于整个社会公益事业的重要组成部分。一个社会能够健康发展,取决于两个方面,就是效率和公平,也就是说它的发展和平等。公益事业的作用,就是保障社会公正、平等。这是全球性价值。欧美“资本主义国家”里充满了激烈的竞争,有自由主义的一面,可是还有另外一方面,就是“社会主义”的一面,有向弱势群体倾斜的各种因素,使得社会平衡稳定不至于过度两极分化激化矛盾。控制两极分化,除了国家的立法之外,公益事业是非常重要的。在西方发达国家,就是最市场化的广告领域,也有公益性的公共广告的巨大存在,以传播公共价值。市场不是万能的,市场价值是片面偏狭的,必须有非市场因素维护人类价值的完善全面。

  中国作为社会主义国家,理所当然应该给公民以普遍的文化权利与文化机会。经济体制改革走到二十一世纪,中国也全面进入了“责任时代”、“公益时代”。在国际社会勇于承担责任,在国内事务中更加强调政府责任,强调对弱势群体的扶助,强调公共教育服务体系、公共卫生服务体系、公共体育服务体系、公共文化服务体系等的建立与完善。建立公共文化服务体系的提出,是文化体制改革背景下公益性文化事业的一个重要演进,也是建立社会主义市场经济体制的新形势下实现政府职能转换的结果。构建公共文化服务体系,就是政府承担文化建设责任的标志。文化体制改革有其“责任驱动”的一面。

  文化建设的责任应该由政府、公民与社会共同来承担,那么“文化责任”如何分别实现呢?

  

  1、积极推进文化事业单位改革

  

  推进文化事业单位管理,应该进一步明确政府责任,不属于政府的责任不要担,该政府管的要管得更好。中国的“事业单位”是具有鲜明中国特色的组织形式。因为事业单位大部分是非营利组织,是政府科、教、文、卫、体、社保、环境等公共部门的下属组织,又具有强烈的官方色彩,又被人称之为“次政府”、“准政府”。应该将事业单位定位于公共服务组织,将传统的事业单位分类处理。确保属于政府机构延伸和承担政府职能的事业单位或职能回归政府,回归政府机构。大量的经营性文化单位应该经过科学界定后转制为企业,逐步市场化。而政府应该配制公共资源,保证一定数量的纯公益性文化事业单位的健康发展。

  文化事业单位改革的难点在于经营性单位的转制。改革的难度首先来自于事业单位内部的认知。由于在体制内占据优越地位,握有垄断权力,这些单位已在多年商业运作中形成了既得利益,因此缺乏改革的内在动力。不脱离体制内优越地位,同时尽可能在市场中获得商业利益,将事业和产业两种好处兼收并取,往往成为他们在“双轨制”条件下最为合理的选择。这种双轨体制在文化市场已经有所发育的今天,已经造成了严重社会不公的不良后果,只有政府主导推进改革。而改革操作中面临的最大难点应是人的“出口”问题,即富余人员哪里去的问题。企业必须讲求效率,冗员的处理在国企改革中本是一大难题。国有企业改革时有一部分人员分流到了事业单位,而政府机构改革时又有大量的人员挤进了事业单位,事业单位成了二者的“出口”。那么现在,谁又给事业单位改革中富余出来的人员当“出口”呢?事业单位只有背水一战了。而整个中国社会保障制度滞后,也是制约人事管理制度改革和整体性人才资源开发的另一个重要因素。所以要有效推进改革,就要在全面推行社会保障的基础上全面推行人事代理制度,以解决此瓶颈问题。

  文化事业单位改革的一个重点应变是保留部分事业单位,按照公共文化服务组织的性质进行改革。这些事业单位应最大限度地为公众提供公共文化产品和公共文化服务,并主要由国家提供公共资源,不过部分单位可以适度市场化,转化为社会公共服务组织,但要防止和纠正现在我国不少公益性文化机构“过度市场化”、改变了文化的“公共”属性的情况。事业单位还应探索有效的治理结构和监管方式,实现公开、公平、公正,具体来说就是政事分开、治理结构和信息公开。鉴于公共服务领域非常广泛,改革费用庞大,国家财政承受能力有限,事业单位的改革有必要分类和分步进行。在市场功能失效的领域或不能按照市场规则来评判的文化领域,政府应当坚决负起责任来,对事关国家文化建设大局的基础性战略性文化事业予以重点扶持,保证国家文化传统的传承、精英文化、高雅文化的延续与发展,保证中华文化的原创性和生产性。

  文化事业单位的改革不是政府简单率包袱,而是通过分类改革,通过部分单位转制,放得更多,保得更好,更好地履行政府文化责任。就是转制过程之中,政府也会用巨大的责任感,帮助这些单位顺利过度,通过出台包括税收优惠在内的一系列国家政策,对转制单位扶一程、送一段。

  

  2、建立健全“文化基金会制度”,鼓励公民、社会实现文化责任

  

  实现中华文化的复兴,不只是政府有责任,党有责任,全社会包括每个公民都有这样一种文化责任。要把这种文化责任成为每个公民的意识。是公民意识的一个重要组成部分。天下兴亡,匹夫有责,文化复兴,公民有责。公民、社会实现文化责任的途径众多,而健全文化基金会制度、大力建设“第三(文化)部门”是一种可以大大扩充的有效途径。

  西方国家的政府公共财政对公共文化往往只进行有限度的投入,政府的责任更多是在公共政策制定上,引导企业和社会公众对公共文化的投资是政府的基本做法。具体的做法就是发展各种包括基金会在内的非赢利性组织和非政府组织(第三部门),并承担起为社会谋福利的责任。在西方,公益组织被要求具有公益性、公正性和独立性,它介于政府和民众之间,它所起的是“企业不为、政府不能”的作用。正是这些游离在政府之外的民间“草根组织”,通过组织捐款和实施放款,帮助政府解决了公益事业投入不足的矛盾,客观上也促进了公益事业的发展、贫富差别的消除、和谐社会的建立。美国、日本等国绝大多数图书馆、博物馆、艺术馆由各社会团体、经济团体和个人举办的。美日政府并不缺钱,他们能够做到用少量财政资金运作庞大的公共文化体系,得益于政府的公共文化政策和社会公众对公共文化建设的参与意识。美日政府都制定了行之有效的法律,包括通过税收杠杆引导企业、社会团体以及个人对公共文化项目进行赞助,如美国的税法规定,年利润和遗产收入等本该交税部分,可以有30%捐给私人基金会或50%捐给公立基金会,而捐款人不仅可以成为基金会董事,有参与基金会政策制定的权利。并且,捐赠和企业的赢利性并不冲突,因为对公益性捐赠进行税收筹划也是调节企业所得税负,(点击此处阅读下一页)


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