返回上一页 文章阅读 登录

秋风:程序民主才好向民众征税

更新时间:2009-02-03 10:33:40
作者: 秋风 (进入专栏)  

  

  新年已过,各地税收数字大体已经出来。据财政部官员透露,2008年,全国财政收入比上年增长19%左右,速度不可谓不低,但呈现出显著的前高后低走势。从七月份开始,财政收入增幅开始下降。像十一月份,全国财政收入比去年同月下降3.1%。这一趋势显然将会延续到今年上半年。因而,财政官员称:今年将是财政十分困难的一年。

  如果考虑到另一个因素,更可见出这种困难之所在:面对经济衰退,政府承诺采取众多扩张性财政政策;面对经济衰退可能诱发的社会危机,政府也不得不拿出更多的钱作为福利投入。一方面要多花钱,一方面收入减少。因而,今天上半年可能出现财政危机,尤其是在地方政府层面上。

  那么,如何应对这场可能到来的财政危机?控制开支几乎是不可能的,因为现在正是要花钱的时候。因此,政府只能采取两条办法:要么征税,要么借公债——借公债的本质也是向人们的未来征税。然而,在经济衰退期,纳税人的收入预期也比较糟糕,政府又如何能够做到这一点?

  经常有专家告诉公众,中国人的税负总水平与发达国家相比,还很低,甚至赶不上印度等等发展中国家,所以,中国政府增加税收收入的空间还是很大的。但另一方面,公众一再呼吁减税,不少调查也显示,中国人的税负痛苦指数是世界上最高的。对于提高税收的任何措施,公众强烈抵触。

  这两个信息看似矛盾,但其实,前人早就已经揭示了这其中的秘密。斯密在《国富论》讨论税收问题的时候曾经比较过法国与英国的税制与其税收规模间的关系:

  法国的课税制度,在一切方面,似乎都比英国伪劣。英国每年从八百万以下的人民,征取一千万镑税款,绝未闻有什么阶级受到压迫。据埃克斯皮利神父搜集的材料,及《谷物法与谷物贸易论》著者的观察,法国包括洛林及巴尔在内,人口约共二千三百万乃至二千四百万,这个数目,将近有英国人口三倍之多。法国的土壤及气候,是优于英国的。法国土地的改良及耕作,是远在英国之先的,所以凡属需要长久岁月来建造和累积的一切事物,例如大都市以及城市内乡村内建筑优良、居住舒适的房屋等,法国都胜于英国。没有这种种利益的英国,还能不大费周折地征收赋税一千万镑,法国总该可以不大费周折地征收三千万镑吧。然而根据我手边最好但我承认是极不完全的报告,法国1765年及1766年输归国库的全收入,只在三亿零八百万利弗乃至三亿二千五百万利弗之间,折合英币,尚未达到一千五百万镑。以法国人民的数目,照英国人民的同一比例纳税,吾人可期望其能得三千万镑。上述金额还不到三千万镑的半数,然而法国人民所受捐税的压迫,远甚于英国人民,那是世所公认的。不过,欧洲除英国外,法国还算是有最温和最宽大政府的大帝国呢。

  已故杨小凯教授曾经更清楚地阐述过这一点:

  按Mokyr的记载,十七,十八世纪英国的平均税率比法国高得多,但老百姓老老实实交税,民富国强,(比法国人均收入高三分之一),自然是私有财产加代议制的功劳。还是Mokyr的说法,法国哪怕是拿破仑法典后,侵犯私有财产比英国还厉害得多。土地地表下的矿藏在法国就不是土地所有者的,而英国的土地私有权却非常彻底,地上地下的东西都归地主所有。按Mokyr的说法这是英法宪制游戏规则差别的基础。英国这段历史是对中国历史上薄赋轻徭观念的批判。有了代议制,让人民自己决定税率,税率反而可以高些,因此高税收可以用来做很多修桥,铺路,司法,城市公共设施,所以人民的收入反而高过看似薄赋轻徭的专制国家。这是为什么第一批清朝官员去西方时惊叹政府税收能做这么多善举。

  由这些智者的论述可以得出一个结论:一个国家,如果它的税制是民主的,那么,总税负不论多高,都不会成为问题;相反,如果它的税制是不民主的,或者民主的程序不够完善,那么,即便是再低的总税负,民众也会觉得负担沉重。这是一个奇妙的政治逻辑:民主固然是对政府征税权力的一种约束,但民主也能够大大地增强政府征税的能力。试图享有广泛的不受约束权力的结果是其行使权力的能力必然受到社会与人性的某种天然约束。

  财政有收有支,所以,财政民主也就包括两个方面:政府筹集收入阶段的征税民主,与政府安排开支阶段的预算民主——尽管从严格意义上说,预算同时应当涵盖征税。如果预算是民主的,政府的收入是按照民众意愿安排的,那么,民众就不会反感政府征收太多的税。另一方面,如果征税决策是民主作出的,也就意味着,人民经过深思熟虑,同意授予政府一笔收入,人民当然也就不会对自己的决定发牢骚。政府民主地征税,本身就可以征收到更多税款;政府民主地花钱,也会让人民对于政府产生信任,从而同意政府征收更多税款。

  当下中国财政领域面临的最大问题正是民主的匮乏。不论是中央、地方,不论是征税还是安排开支,基本上是行政主导、官员决策。人民没有有效的制度化渠道参与决策,因为各级人大及其常委在征税和预算问题上都没有太多发言权。这样的安排看起来对政府便利,似乎也有利于官员的利益。但是,民主制度的匮乏约束了政府筹集税款的能力。即便政府可以利用行政权力强行提高税率或者开征新税,公众的看法却是行政权力所无法改变的。

  面对目前的财政困境,甚至是财政危机的前景,税制民主化、法治化恐怕是唯一的出路。民众积极参与,政府也给民众以参与财政决策的制度化渠道,尤其是强化人大及其常委会的财政功能,将能够推动地方政府调整目前高度不合理的财政支出结构,按照民众的意愿,把政府日益减少的财政收入用于民众认为最重要、最迫切的领域。如果政府能够做到这一点,民众就会比较容易同意授予政府更多收入,不论是以开征新税或提高某些税率的形式,还是以债券的形式。

  政府要获得收入并不难,但有一个前提:在征税和开支问题上接受民众的控制和监督。苏格兰哲人休谟早就说过,没有哪个政府能够超越政治的这个简单而基本的逻辑。


爱思想关键词小程序
本文责编:linguanbao
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/24541.html
收藏