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湛中乐:高等学校大学生校内申诉制度研究

更新时间:2009-01-12 18:07:10
作者: 湛中乐  

  如果简单化地将涉及毕业证、学位证是否颁发或授予和是否录取、是否退学、留级或降级、如何给予纪律处分等类型的案件作为一般的行政诉讼案件诉诸法院,过多引入司法救济,也是极有可能导致“外部权力借此机会,以司法的名义干涉大学的独立,对学术自由和大学自治产生不利的影响。”[16]申诉制度中的校内申诉,作为高校内部的解决纠纷的途径和争端化解机制,其建立和运作都是依靠高校行使自治权来实现的,本身就是大学自治的一项重要内容。对于高校和学生之间因教学管理而发生的纠纷,经学生申诉先由高校自己处理,这样为高校提供一个自我纠正的机会,更有利于在良好的氛围中疏解纠纷,同时也实现了高校在处理自身教学管理争议上的自治权[17]。 

  这一理论在我国台湾地区的教育法治实践中已经得到了确证。台湾地区1995年6月23日司法院大法官会议作出的《释字第382号解释》指出:“各级学校依有关学籍规则或惩处规定,对学生所违退学或类似处分行为,足以改变学生身份并损及其受教育之机会,自属对人民宪法上受教育之权利有重大影响,此种处分行为应为诉愿法及行政诉讼法上之行政处分。受处分之学生于用尽校内申诉途径,未获得救济者,自得依法提起诉愿及行政诉讼。”[18]可见,台湾地区已经将校内申诉作为行政复议和行政诉讼的前置程序,这一方面自有减轻司法部门负担的意图,另一方面也实际上承认了申诉制度对保护高校自治权的价值。 

  最后,从解决纠纷的角度考虑,校内申诉制度是纠纷解决机制重要而有效的环节。 

  以最小的成本和代价最有效地解决问题,同时尽可能的实现纠纷解决方式的多元化,无疑是设计纠纷解决途径的一个重要的原则。校内申诉制度的建立,为高校学生在诉讼之外提供了又一权利救济途径,无疑有利于权利救济途径的多元化。而由于程序上的相对灵活性,使校内申诉制度相对行政复议和诉讼制度而言,更加迅速、简捷和经济,其所需的成本是大学生所有可以选择的权利救济途径中最小的。可以设想,通过校内申诉和行政申诉两级申诉的层级设计,如果能与其后的行政复议与行政诉讼途径合理衔接,并框定好各自的救济范围,将有利于从整体上促进更公平、高效的纠纷解决机制的形成。 

  同时,作为纠纷解决机制,其解决纠纷的效果也是评判该机制效率重要的标准之一。由于申诉制度是教育系统内部的监督和纠错机制,可以充分地利用高校内部和行政层级中上下级领导监督关系来平衡和解决纠纷[19],对于高校自身而言,对于此类的监督和纠错不会存在很大的抵触情绪,从而有利于申诉决定的落实和高校与矛盾的化解。因此可以说,完善的申诉制度是大学生权利救济机制中一种成本较低而收益较高的制度,是纠纷解决机制中一个不可或缺的重要环节。[20] 

  笔者了解到,最近发生在中央美术学院的一个案件。有两位毕业班的同学在参加2007年1月20日上午和下午分别进行的全国硕士研究生入学考试《政治》、《英语》课程时,涉嫌携带(使用)电子通讯设备作弊,被学校作出“当次考试成绩无效”的决定后,学校又以违反学校的规章制度为由,予以“开除学籍”的处分。[21]二人不服,向学校申诉委员会提出申诉。学校申诉委员会经过处理,认为学校过去的处理决定,存在程序上的问题。后来,学校听取了申诉委员会的建议,作出了“撤销开除学籍处理决定”[22]。当然,后来学校有关职能部门虽然拟作出对学生“开除学籍”的处分建议[23],但这次学校则是严格根据北京市教育委员会的有关规范性文件和学校自己制定的规章的规定,分别于4月底或5月初举行了听证程序。而且根据我的亲身经历(我作为其中一名同学的代理人参加了听证),学校方面比较重视这次听证。我想这样的听证,无论对于学校的有关部门还是对于学生,都是非常有意义的。学校的最终处分决定,有可能通过这样的听证而改变,学生的命运,也有可能通过这样的听证而改变。 

  2、大学生校内申诉的局限 

  由于在2005年之前我国对申诉制度仅有原则性的规定,2005年修订颁行的新《规定》对申诉制度虽然有进一步的规定,但也谈不上至善至美,缺陷和不足仍然未能完全避免。加之实践中各高校的申诉制度也正处于初创阶段,因此,目前的申诉制度还存在不少问题,具体体现在以下几个方面: 

  (1)法律规范过于原则,缺乏具体程序规则,未对校内申诉制度作出实质性的规定 

  虽然2005年出台的新《规定》对申诉制度作出了一些规定,例如规定了受理申诉的组织,申诉的范围,申诉时效等。但是并没有从根本上对学生申诉制度作出更加具体而详尽的规定。 

  首先,对实质性问题的规定不够,规则的可操作性有限,大量的制度设计仍然需要各高等学校自己完成。例如,新《规定》第60条规定,学校应当成立学生申诉处理委员会,学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。但是,该规定只是从原则上规定了学校应当成立“学生申诉处理委员会”(后简称“学申委”),以及“学申委”的构成人员类型。具体到操作层面,“学申委”应如何设置?其人员构成比例如何?特别是学生和未兼行政职务的教师代表应占多大比例?其在校内的身份和地位是什么?新《学生管理规定》对此都没有作出明确说明,为高校留下了过于广阔的自主空间。实际上,“学申委”作为专门处理学生申诉的机构,固然与学校的职能部门有一定的关系,但更多地应有其自己的独立性。在“学申委”的人员组成上,应保证教师代表、学生代表和法律专业人士的参与。这也是申诉制度真正发挥作用的前提,否则“学申委”很可能流于形式,成为学校用来“做秀”的机构[24]。由于法律的原则性规定,各校完全可以按照自己的意愿来决定“学申委”人员的构成,这就存在削弱“学申委”的独立性的隐患。 

  其次,在对校内申诉制度的规定中,仍然存在重实体轻程序的倾向。新《规定》中,仅规定了学生对处分决定有异议的,可以向“学申委”提出书面申诉。“学申委”对学生提出的申诉应当进行复查,并在将作出的复查结论告知申诉人。但是,具体应当怎样提起申诉,“学申委”应当怎样受理申诉,规定均未涉及。而对申诉结果的执行程序,则完全没有规定,成为当前高校学生申诉制度的空白地带。各个高校的申诉制度之所以在程序上会存在较多问题,一方面固然有高校自身的因素,轻视程序;另一方面是因为法律规定过于原则,忽略了细密程序规则,使高校在申诉制度的程序规则上拥有了过多的自由裁量权。 

  最后,是目前校内申诉机构实际发挥作用不够。对一套救济系统而言,大学生对其的信任和评价程度将决定他们采用这套系统的态度。如果信任程度高,则采用的可能性会较大;反之,他们将不会把时间和精力浪费在一套他们认为实际上没什么作用的救济机制上。而实践中,目前各高校的申诉机制所发挥作用相当有限。[25] 

  可见一方面由于在机制设置上的程序问题,造成了大学生对这样的校内救济机制普遍评价较低;另外,即使看上去机制比较完善,但是在实际运行的过程中没有发挥理想的作用,甚至根本没有发挥什么作用,造成了大学生对校内救济机制的普遍不信任。[26] 

  以北京大学为例。早在2003年6月开始,北京大学就已经成立了“学生申诉受理委员会”,并出台了《北京大学学生违纪处理申诉受理暂行办法》,建立了初步的申诉制度,然而笔者所看到申诉制度的实际运作情况是,只有极个别的学生通过申诉改变处分结果(通过访谈,了解到只有一个决定通过申诉得到了变更处理,对学生作出了从轻处理)。也就是说这个貌似完善的校内申诉制度实际上对维护学生权益,实现对学生受损利益的救济几乎发挥不了太大作用。而一旦这个制度长此以往不能满足当事人的需求,当事人会在这样的反向激励下越来越少地采用这种制度,最终使这个制度失去存在的意义。也就是说,如果不改变申诉制度实际发挥作用不足的现状,校内申诉制度将面临形同虚设的危险[27]。 

  (2)受理校内申诉的机构法律责任不明晰 

  新《规定》第64条规定,“学生在申诉期内未提出申诉的,学校或者省级教育行政部门不再受理其提出的申诉”。但是,这只是单方面地规定了学生行使申诉权的时间限制,以及逾期不申诉的法律后果。然而对“学申委”逾期未对申诉人的申诉作出复查结论,应承担何种法律责任,法律中并没有作出明确规定。同样,对学校不履行学生申诉处理委员会作出复查决定或不采纳相关建议的应承担何种法律责任等也未予以规定。 

  权力和责任应是相对应的,缺乏责任的约束,既可能导致权力的滥用,也可能导致消极的不作为。法律虽然规定了申诉机构应当受理申诉并作出相应的结论,却没有规定相应的法律责任,这就为申诉机构推诿责任、迟延履行职责提供了可能。而学生行使申诉权,寻求对受教育权的保护,都是具有相当强的时间性的。一旦受理申诉的机构不作为或迟延履行职责,将对本来权利就受到侵害的学生造成又一次的伤害。因此,有必要在新《规定》或相关法律、法规中对“学申委”逾期未对申诉人的申诉作出复查结论、学校不履行学生申诉处理委员会作出的复查决定等情形,各自应承担的法律责任作出规定,以切实保障学校、“学申委”及时、高效地履行各自的职责,维护学生的合法权益[28]。 

  (3)校内申诉与行政申诉、行政诉讼的衔接并不十分妥帖、稳固 

  前文已述,校内申诉制度是重要的救济途径,但是否要将校内申诉作为行政申诉或者行政复议或行政诉讼的前置程序,如何理解、理顺它们之间的关系,从而使得这些制度如何形成一种合力,最大程度地发挥作用,理论界与实务界都存在着不同的看法,真可谓见仁见智。 

  对此实践中有两种不同的做法。广州市两级法院在受理高校行政诉讼案件时就没有将申诉程序作为诉讼的前置程序,只要原告向法院提起诉讼,法院一概受理。他们认为:一则法律、法规并没有设置这样的前置程序,二则实际上原告往往在向法院起诉之前已穷尽了习惯上的行政救济途径,而教育行政管理部门往往基于各种理由对申诉者的申诉或不予答复或不予理睬(不作为),当事人不得已最后才走诉讼这条路。如果法院再要求当事人履行这样的程序,无异于剥夺诉权[29]。 

  与广州法院的观点相反,天津市高级人民法院则认为,由于教育行政案件有其自身的特殊性,不宜将所有纠纷都直接纳入诉讼范畴,应确立申诉前置程序。他们的理由是:因为申诉是主要的行政救济途径,可以充分利用行政层级内部的监督关系来解决纠纷。如果学生在权利受损后提起申诉,其问题很可能在行政诉讼之前得到解决。特别对于一些涉及学术水平评判的纠纷,可以避免司法审查的有限性而无法从实体上保护当事人合法权益的问题。因此,设立申诉前置程序,不仅能保障教育管理秩序的持续和稳定,同时也能切实解决纠纷,减少各方当事人的讼累[30]。 

  应该说以上两种观点都有一定的道理。第一种观点基于现实考虑,为方便当事人迅速获得有效的法律救济,认为法院可以直接受理。但问题是制度本身是可以合理设计的,或者说通过人为努力加以改变的。第二种观点认为,基于教育案件的特殊性,建议采用前置程序。校内申诉不是可有可无,而是必须先行经过此程序。只有在历经校内申诉后,不服申诉决定的,才可以向教育行政部门继续申请行政申诉或行政复议或行政诉讼。笔者基本认同第二种观点。因为目前有关法律规定的缺失和现阶段申诉制度的缺陷,都是可以克服的,因此从更长远的角度来看,以校内申诉制度作为诉讼的前置程序的制度选择为宜,而且可以作为借鉴的是,我国台湾地区在1995年司法院大法官作出的“释字第382号解释”中则明文规定将申诉作为行政复议和行政诉讼的前置程序,这也可以认为存在台湾地区制度实践的先例支持。 

  由此,对于申诉制度与诉讼制度的衔接可作以下处理:首先,高校学生在对高校的处分不满时,应当首先向“学申委”提起申诉。受理学生申诉以后,学生申诉处理委员会如在规定时间内不做任何处理决定,那么学生可以针对该部门的不作为向上一级教育行政机关申请行政申诉。如果对行政申诉的结果仍不满意,则可以向人民法院提起诉讼,依靠行政或司法监督纠正申诉受理机关的不作为[31]。其次,如果学生对校内申诉处理结果不服,应根据不同情况采取以下救济措施:(1)对涉及人身权、财产权的学校行为可以提起诉讼;(2)如果学生受到的处理会影响其获得或失去作为学校成员学生这一特定身份,如不予录取、开除学籍等,由于这将改变学生的实质性地位,对学生受教育权利影响重大,(点击此处阅读下一页)


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