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谢平 徐忠:公共财政、金融支农与农村金融改革

——基于贵州省及其样本县的调查分析

更新时间:2008-12-08 14:52:53
作者: 谢平 (进入专栏)   徐忠  

  使国际上通常由开发性金融机构承担的农村金融市场中长期贷款供给方面存在空白。从农发行在贵州省的贷款情况看,贷款余额已从2000年的66.39亿元逐年下降为2003年的58.55亿元,净减少7.84亿元。其中,中长期贷款比重很低,2000年仅0.68万元,2003年进一步降至0.50万元(见表5)。这反映了农发行作为政策性银行在贫困农村地区的作用不断削弱。

  

  (四)农村信用社

  随着农业银行在乡镇网点的减少以及合作基金会等非正规金融机构的关闭,农村信用社已成为农村信贷资金的主要供给者。2000-2003年间,贵州农村信用社贷款从71.17亿元增加到148.59亿元,净增77.42亿元;其中,农村贷款从44.1034亿元上升到98.03亿元,净增53.92亿元。然而,农村贷款中40%以上的资金来源于人民银行再贷款,三年间人民银行再贷款从5.3l亿元增加到24.81亿元。一些地区的农村贷款甚至完全依靠人民银行再贷款来发放。

  那么,农村信用社的贷款能力是不是因资金来源的限制而遭到削弱呢?从我们调查得到的情况看,随着农户外出打工收入不断增多,农户存款增加很快,信用社的存款也得到大幅增加,一些信用社甚至出现了闲置资金。如2003年湄潭县信用社存款增加了7000多万,闲置资金近1个亿,还拆借出部分资金;凤岗县、台江县信用社存款也分别增加4000万元和1400万元。尽管存款大幅度增加,但信用社却不愿相应增加贷款,从而导致农村市场的信贷供给不足。

  

  如表6所示,农村信用社的利息收入占到其收入的70%以上,但即便如此,利息收入也无法抵补利息支出、营业费用和呆账准备的提取。利息收入/(利息支出、营业费用和足额呆账准备)这一指标是反映信用社放贷业务可持续性的指标,该指标大于或等于1才具有可持续性。而2001年在贵州该指标为28.6%,2003年为40.8%,反映出农村信用社赢利能力很低。显然,在缺乏商业可持续发展的环境下,农村金融机构的不良贷款也很高。而对一些缺乏还款来源的贷款,如教育和看病等,即使提高贷款利率,其结果也无非是进一步提高贷款违约率,造成不良贷款的增加。

  

  三、金融支农的实际效率分析

  在公共财政未发挥应有作用的情况下,将金融机构作为支农的工具,效率低下,道德风险严重。支持“三农”很重要,但金融不能也不应该代替财政职能。金融承担过多的财政职能,扭曲了经营者的激励机制,不但无法完成支持“三农”的任务,而且造成资源的大量浪费和损失;农村金融机构不但未达到金融支农的政策目的,反而成为农村资金外流的渠道,成为亏损、贪污、在职高消费的载体。

  农业银行和农村信用社均存在政策性业务与商业性业务混合的问题。如农业银行从事农业综合开发贷款和扶贫贷款(实际上,近年来农行已不发放到户扶贫贷款);农村信用社则利用人民银行的支农再贷款发放小额信用贷款。政策性业务与商业性业务混合,难以分清农村信用社和农行的历史包袱哪些是政策性因素造成的,哪些是自身经营不当形成的,道德风险严重。目前,农村信用社从产权到管理,实际上掌握在农村信用社联社主任手里,信用社内部人控制严重,又无破产约束,导致信用社主任和职工吃完利润吃存款,不承担经营亏损责任。

  在实地访谈时,我们向信用社主任问了两个问题:第一,如果这个信用社是你所有,是否按现有的方式经营?我们所得到的答案是否定的。第二,如果这个信用社是你的,能不能挣钱?答案都是肯定的。贫困地区信用社不良贷款形成中,有不少是由于道德风险引起的,也有不少与政府干预和农业风险有关。但由于信息不对称,很难判断不良贷款的形成是合理风险形成的,还是人为因素造成的;也很难知道信用社的亏损是信用社主任的在职高消费造成的,还是经营成本过高造成的。信贷支农是道德风险的避风港,只要是农户贷款产生的风险,信贷人员一般都不承担责任。更为关键的是,面对农信社的巨额不良贷款,没有一个人为此发愁。由于信用社的责权利不一致,经营者无需承担责任,奢华消费、增加信用社职工工资就成为农信社的普遍现象。2000-2004年,样本县农信社的人均营业费用一直不断上升,从2000年的人均4万多元上升到2004年的人均7万多元。

  

  在贫困地区,正规金融效率的低下,造成非正规金融成为当地农村金融的主要供给者。表7列举了样本家庭在2003年的借款来源。农村家庭从他们的亲戚、朋友和邻居处借款最多,接下来是从信用社借款,从国有商业银行借款的农户数不到样本家庭总数的15%.

  如果说传统的农村金融体系曾经支持了中国农村经济的发展,那么这种“透支式”的金融支持方式已经很难再持续下去了。农村金融改革的滞后不仅不能继续支持农村经济的发展,其低效率还可能会成为农村经济发展的障碍。因此,全面改革传统农村金融体系已经刻不容缓。

  

  四、政策建议

  农村金融市场不能有效运行的首要原因是没有一个良好的政策环境(Yaron ,J.,Beniamin.,M.and Grerda,P.,1997)。在我国贫困地区,公共财政需发挥其应有的作用,农村金融才能正常运行。贷款的用途与还债能力有紧密的联系,如果金融信贷资金被大量用于非生产性支出,如治病、教育等,那么贷款质量低也就无法避免。因此,政府应该对贫困地区给予更多的财政投资,来完善农村社会保障体系,以有利于贫困地区金融机构的市场化运作和可持续发展。为此,提出以下政策建议:

  第一,健全农村公共财政体系。一是通过农村公共财政直接投资以改善农村的投资环境、提高农村的技术水平和对一些经济行为给予补助。二是逐步完善农村社会保障体系,改变目前我国长期存在的只有城市干部职工才能享受社会保障的状况。农村社会保障体系不仅包括居民生活补助和救助、基础的生产生活设施和文化教育支出,还包括对农户个体生产及合作组织的补助。

  第二,建立农村金融机构信贷风险分散机制,降低农村金融机构经营成本,创造其商业化经营的政策环境。应鼓励各种形式的金融创新,解决农户和中小企业贷款担保难和抵押难的问题;发展大宗农产品期货;建立符合我国国情的低成本、高效率的农业保险制度;降低农村金融机构经营税率,逐步放开农村金融市场利率。

  第三,开放农村金融市场,在贫困地区探索适合当地的金融组织形式。健全的农村金融体系应是一个有生命力的系统,而不是一个僵化的机构组合,既要有新的金融机构产生,也要将有问题的金融机构清除出金融市场。单单依靠农村信用社这一组织形式无法满足多元化的农村金融需求,多元化的金融机构才能适应当地金融需求。因此,我国农村金融改革最关键的一步就是要打破农村金融市场的垄断格局,建立一个有效竞争的农村金融体系,同时建立存款保险制度,构建金融机构的市场退出机制。

  在贫困地区,现有农村信用社模式是一个非常昂贵的组织形式。贫困地区的信用社人均费用甚至超过一些东部发达地区,这样的制度安排在贫困地区过于奢侈。稳步开放农村金融市场,就是要建立商业可持续的农村金融机构。必须采用市场化的方式改革农村信用社,鼓励农村信用社兼并重组和跨区经营;要促进小额信贷组织的发展;探索真正合作制的金融组织形式;建立真正的民营银行;规范引导民间借贷。

  第四,建立引导资金回流农村的有效机制。建立邮政储蓄资金回流农村的市场化机制;通过财政杠杆引导金融资金回流农村,使农村资金流动纳入良性循环的轨道。政策性金融业务也应在财政核定补贴的前提下,通过市场化招标方式,允许各类机构参与,以提高政策性金融的效率。

  第五,建立有效的农村金融监管体制。全国统一的监管有利于金融管制,有利于贯彻实施中央的宏观经济和金融政策,但却难以照顾到各地多样化的金融供给和需求。特别是在目前我国金融改革尚未完成,金融创新方兴未艾的条件下,过于集权的金融监管不利于自下而上的金融创新。由于存在着信息不对称,集中监管的成本过高,监管当局偏好于监管大型金融机构或建立中间管理层次的方式(如设立省联社)分担监管职能,导致中小金融机构的发展空间受到压缩,不利于竞争性金融市场的全面建立。此外,金融监管的主要目的是防范系统性金融风险,监管垄断却有可能将地区性金融风险或单个金融机构的风险向中央集中。这在我国目前金融机构普遍面临预算软约束、市场退出机制缺失、金融监管与管理界线不清的条件下,统一监管可能导致风险过度集中至中央这一级,反而容易形成系统风险。

  为建立多样化、有序分层的金融体系,有必要创新监管模式,实施中央和省两级的分级监管,同时赋予存款保险公司监管权。分级监管有利于监管竞争和形成一个相对宽松的监管环境,鼓励适合当地经济发展需要的金融创新,更可以分散金融风险,最终达到降低金融系统风险的目的。今后,可将省联社改革为地方金融监管机构,负责日常监管,金融机构市场准入仍由银监会负责。

  总之,农村金融体制改革是一个系统工程,仅靠农村信用社单兵突进无法解决,应该整体规划、全面推进才能取得成功。


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文章来源:经济研究
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