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沈开举 程雪阳:改革开放三十年与新中国行政组织法发展的反思

更新时间:2008-11-27 17:28:52
作者: 沈开举   程雪阳  

  

  一、引言:反思的前提和背景 

  

  从1978到2008,恰好是三十年。古人说三十年为“一世”,因此有了“三十年河东,三十年河西”的说法。于是,在这“一世”即将结束的时候,进行适当的总结和反思进而在此基础上对未来进行展望就显得十分必要。当然,我们应当看到,这样的总结、反思和展望依然面临着诸多困难和智识上风险,比如在时间向度上,此三十年不过是 “三十八年过去,弹指一挥间”(毛泽东语)——甚至都不完全构成“弹指一挥”,这就容易使我们因为时间的短暂而无法看清历史长远的趋势;而在空间向度上,由于信息和经验的不足,我们又往往无法全面了解和把握刚刚经历的过去和正在进行的现在。 

  正是在这种必要却存在困难和风险的意义上,本文对即将展开的关于三十年来中国行政组织法发展的总结和反思这一论题保持着必要的前提性自我警醒:一方面,我们认为,从1978年至今,中国已经形成了一种新的因而与前改革开放时代的国家治理模式不同的传统。[1]另一方面,这一传统实际上还是通过接续1840年以来的“变法图强”传统,试图建立一个富强、民主、文明的现代民族国家。[2]从趋势上看,该传统以市场经济为导向,以改革和开放为路径,通过注入自由、民主、法治、人权等新的思想资源,在诸多层面上呈现出不同于“前改革开放时代”的特征,其中与本文的讨论主旨相关的主要有:(一)在政府与公民关系的建构上表现为从“命令(主体)—服从(客体)”模式向“决策(主体)—参与和异议(主体)”模式的转变;(二)在政府治理模式上表现为从“政策—人治”模式向“法律—法治”模式的转变;(三)在政府自我管理模式上则表现为从“公仆—道德模范”的管理模式转变为“官僚—科层化”的管理模式。同时,新的传统尽管已经初步形成,但却仅仅是一个可能的趋势而已。中国正经历着从“传统社会”向“现代社会”的转型,我们却还远远没有到达可以为这一转型的完成而高唱凯歌的时代。我们认为,真正需要做的仍然是通过法律制度不断的建构来巩固、发展和完善改革开放三十年来所形成的传统。 

  应当说,上述两方面的探讨构成了本文对三十年来中国行政组织法发展进行讨论的前提和背景。我们的分析将表明,这样的前提界定和背景回顾不但有益,而且必须,在某种意义上,其可以使我们不被眼前的纷繁却琐碎的种种表象所迷惑,而能够站在一个更高的历史视界来审视这三十年来所发生的种种变革以及他们可能具有的意义。 

  

  二、三十年来中国行政组织法以及相关研究发展的历史回顾 

  

  所谓的行政组织法,一般来说具有广义和狭义之分。广义的行政组织法通常除了包括行政机关组织法外,还包括构成行政组织的人的要素即国家公务员的法和供行政目的使用的物的要素即公物的法。[3]狭义的行政组织法,仅指有关规定行政机关的结构、组成、权限等的法律规范的总称。中国行政法学界已经形成的通说多倾向于广义的行政组织法概念,认为行政组织法主要包括:行政机关组织法(解决行政组织的设立及其职责职权)、行政机关编制法(解决行政组织的规模大小及其人员和经费设备)和公务员法(解决行政组织的组成人员)这三大块。[4]本文对于行政组织法的界定遵循了这一通说。 

  对于中国行政组织法的发展来说,我们的一个初步结论是,这三十年来其不但在法治建设上没有取得应有的进展,而且相关的学术研究也不如人意,而这两方面又互为因果,构成了某种“恶性循环“的循环链条。为了对此一问题进行深入分析,本文试图以对行政组织法的制度供给分析为主线,以对行政组织法学术研究和知识生产的分析为辅线,来对这三十年来中国行政组织法以及相关学术研究的发展进行回顾和梳理,并力图在此基础上为当下的反思提供坚实的基础。 

  需要说明的是,尽管从理论的建构上我们认为改革开放三十年构成了一个完整的时期,但这并不妨碍我们按照一定的标准对这三十年进行某种分期。大致说来,我们认为以中国行政组织法制度的发展和学术研究的演进为标准,可以将这三十年分为两个时期: 

  (一)1978—1989:中国行政组织法法制的重建和学术研究的热切鼓吹 

  首先从法律制度供给的层面上看,从改革开放初期到1990年,出于对前一时期的法律虚无主义教训的总结和进行大规模经济和社会建设的需要,国家开始了大规模的法律法规的制定和法制的恢复运动,以至于这一时期在后来被称为“立法时代”。[5]在行政组织法方面,这一特征亦十分明显。1979年全国人大制定并颁布了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,[6]1982年宪法公布以后,同年年底全国人大颁布了《国务院组织法》,到1984年,全国人大常委会又颁布了《中华人民共和国民族区域自治法》。[7]这些法律虽然存在着诸多不足,比如立法数量上并没有恢复到建国初期的行政组织法发展程度,[8]立法质量上存在着内容简单,原则性强却操作性不足等等缺陷,但却为中国行政组织法法制的恢复和重建奠定了基础,并基本确立了行政组织法的法律框架。[9] 

  而从行政组织法的知识生产层面来看,这一时期开展对行政组织法的研究已经起步,而且学界对行政编制法给与了特别的关注,不断鼓与呼。尽管存在也存在一些问题,比如说学术积累和自主性的不足导致了相关论文和著作往往流于对于法条和政策的解读。根据对1978—2004年间中国大陆公开出版和发表的行政法图书和论文索引总汇的分析,[10]我们发现,1978-1989年间中国行政法学界对于行政组织法进行专门研究的著作有4部,且全部是围绕公务员和人事制度建设而展开的;学术论文总共有25篇,其中一般理论研究为2篇;对于行政编制法的研究为13篇,其中1987年全年占了6篇,为这一时期历年之最,且全部是关于行政编制法的制定“势在必行”的呼吁和编制法具体内容的探讨;另外,对于公务员法的研究占10篇。 

  当然,跟行政法学对于其他问题的研究相比,学界对行政组织法的研究还是略显单薄,比如,这一时期行政法学界发表的关于行政诉讼基础理论的研究论文就达62篇。如果我们考虑到这一时期国家准备制定行政诉讼法的背景的话,我们可能会对法律制度供给和法学研究之间微妙复杂的互动关系提供一副虽不完整且具有启发意义的“中国法律发展图景”——学者们对于某一社会热点或制度的关注可能会引起国家权力的回应和支持,进而导致国家进行制度的供给,而学术研究则为制度的供给和变迁提供了智识上的资源。不过它们之间并不存在完全的对等和一一对应关系,比如这一时期虽然《行政诉讼法》颁布,但是行政法学界对于行政编制法的热情呼吁和鼓吹却并没有带来《行政编制法》的制定。 

  (二)1990年代至今:行政组织法法律制度供给的不足和学术研究的日渐萎缩 

  在这一长达18年的阶段中,在行政组织法制度层面最为明显的特点是制度的供给不足甚至日趋停滞,尽管其他领域的基本法律都已颁布实施,而且逐渐构成了相对完整的“法律家族”。由此导致的结果是,除了2005年全国人大常委会颁布的《公务员法》以外,行政组织的设置、职权和人事管理等问题主要是由政策和效力等级较低的行政法规以及其他规范性文件来解决。尽管在这期间,国务院经历了1993年、1998年、2003年和2008年四次机构改革,并先后发布了《国务院关于机构设置的通知》(1998)、《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》(1998)、《国务院关于议事协调机构和临时机构设置的通知》(1998)、制定了《国务院工作规则》(2003),制定了《国务院行政机构设置和编制管理条例》(1997)和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》(2007),但是这些规定同建立法治政府的要求依然存在着巨大的反差,具体说来表现在以下几个方面: 

  1、行政组织法立法的零散和条文的粗疏。在中央政府组织法立法层面,不但《国务院组织法》只有11条,[11]而且没有对国务院各组成部门、直属机构、办事机构、派出机构、国务院议事协调机构、国务院组成部门管理的国家局、国务院直属的特设机构等进行组织法层面的规定;而在地方政府组织法立法方面,依然将地方各级人民政府组织法同地方各级人民代表大会组织法放在一起规定,并且没有对地方各级人民政府的工作部门的职能配置、机构设置和人员编制等进行组织法层面的规定。更为重要的是,尽管这一时期中央与地方的关系颇为紧张,但是对于中央政府与地方政府之间的公务权限(事权)的合理划分没有取得实质性的进展,制度建设上也乏善可陈。 

  2、虽然国务院和中央编制委员会确定了政府编制的“三定方案”( 定机构、定编制、定职能),对于遏制行政机关的无序膨胀起到了很大程度上的作用,但是由于其仅仅是政府内部的规定,法律效力等级不高,而且根据“三定方案”改革的成果并没有予以制度化和法律化,因而政府机构改革出现了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环怪圈。[12] 

  3、已有的行政组织立法既没有对“行政组织法定”原则予以确认,[13]也没有对公民权利保障和救济的条款予以规定,更没有对违反行政组织法的机构和人员进行责任追究的规定,以致行政组织的机构设置和人员编制出现了某种程度上的混乱,甚至一些政府机关的领导人只要批个条子就可以设置一个固定或者临时的政府机构,这使得临时性和协调性机构以及“编外人员”的大量存在,而这些机构又会不断膨胀,最终发展成为拥有稳定行政级别和众多办公人员的政府机构或准政府机构。 

  4、更为严重的是,即便是已有的法律和法规也并没有得到很好的执行,甚至有时候会遭到公然地违背。比如在2008年轰轰烈烈的“大部制改革”之后,国家发展和改革委员会与人力资源和社会保障部居然同时出现了“一个部长,九个副部长”的“超级部长班”,[14]而按照1982年10月第五届全国人大第五次会议通过的《国务院组织法》第9条的规定:“国务院各部设部长1人,副部长2—4人;各委设主任1人,副主任2—4人。”尽管人们对这一次改革充满期待,希望大部制改革能够按照精减统一效能原则和执行权、决策权和监督权“三权”相互协调且相互制约原则来解决“机构怎么设置更合理,机构之间如何更协调,办事效率如何更高效的问题”,[15]但是改革之后出现的种种乱象,着实让人无法乐观。[16]当然,这更加凸显了加强行政组织法治建设的重要性和急迫性。 

  在学术研究层面,这一时期中国行政法学界对于行政组织法的研究从最初的热切鼓吹,逐渐变得消沉,甚至有销声匿迹的趋向。在学术著作的出版方面,专门对行政组织法进行研究的著作有28部,其中围绕公务员和人事制度建设进行研究的占15部,研究行政机关机构改革和行政编制的著作则只有7部;学术论文方面,对于行政组织法的研究共计477篇,其中一般理论研究为98篇,关于行政机关机构改革和行政编制的研究为106篇;另外,对于公务员法的研究则达到了213篇。具体说来,这一时期对该问题的研究有以下几个方面值得关注: 

  1、由于这一时期中国行政法正处于发展时期,中国行政法的学术研究极为热烈,从1978—2004年间,中国大陆行政法学界公开发表的论文总计12536篇,[17]而其中90%的论文是在1990年代以后发表的。对于这一时期发表的行政组织法论文数量,可见对于行政组织法的研究已经不被人们广泛重视; 

  2、从1992年开始,行政法学界开始着力研究行政主体理论,在1980年代教科书中普遍出现的行政组织法研究在1990年代以后的教科书中逐渐销声匿迹; 

  3、当然,这并不意味着中国行政法学界中断了对行政组织法的学术研究,实际上依然有学者持之以恒,发出尽管微弱但并非不重要的呼声。以对行政编制法的学术研究为例,从1990-2004,行政法学术界并没有停止对该问题的研究,反而掀起了三个研究的“小高潮”(1990-1993,1998,2002): 

  1980—2004年,中国大陆行政法学界对行政编制法的研究统计: 

  时间 行政组织法研究论文总数 行政编制法论文数量 备注 

  1990 4 4 学界延续了1980年代对于行政编制法制定的呼吁 

  1991 4 2 

  1992 5 5 1993年国务院机构改革 

  1993 15 12 

  1994 6 1 

  1995 4 1 

  1996 6 1 

  1997 3 1 

  1998 9 7 1998年国务院机构改革 

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