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沈开举 程雪阳:改革开放三十年与新中国行政组织法发展的反思

更新时间:2008-11-27 17:28:52
作者: 沈开举   程雪阳  

  1999 1 0 

  2000 4 0 

  2001 2 0 

  2002 12 5 2003年国务院机构改革 

  2003 4 0 

  2004 27 2 

  当然,这几个学术研究的小高潮往往都与当时的政府机构改革密切相关。这显示了国家权力对于学术研究和知识生产的刺激作用,也显示了学界对于制定该法律的热切呼唤以及追求行政组织法治化的不懈努力。不过,在这两者之间,国家权力更占据主导作用,甚至决定着学术研究和知识生产的方向;而如果仅仅是学术界的单方热情呼唤,却迟迟得不到国家权力的回应,那么最终将导致学术热情的消退甚至枯竭。2003年以后学界对于行政组织法的研究日渐衰微和消亡就是很好的例证。[18] 

  

  三、对于行政组织法法律制度供给和学术研究的反思 

  

  上述历史的回顾表明,尽管中国的改革开放已经经历了三十年的发展,“中国特色社会主义法律体系已经基本形成”,[19]有人甚至高呼我们已经从“立法时代”步入“修法时代”,[20]但是行政组织法的发展却是一个例外,其似乎仍然处于一个前改革开放的时代因而让人唏嘘不已。我们认为,之所以出现这种情况,主要有以下几方面的原因: 

  (一)尽管在政府治理模式上我们正在从“政策—人治”模式转变为“法律—法治”模式转变,而且这一转变得到了社会主流意识形态的承认——比如依法行政和建设法治政府口号的提出,但是要真正把这一理念转化为具体的实践却依然面对诸多困难。其中最大的困难来源于权力的不服从,特别是包括中央政府在内的许多行政机关不愿意被法律的条条框框束缚手脚,不愿意自己的权力和利益被削弱,于是将“依法行政”演变成为一级一级的政府用法规规章或者其他规范性文件规制民众和下属以及其他机关(唯独将自己排除在外)的有效工具,甚至演变成了某些行政机关“依法”将自身的特权和利益予以固定化和合法化的工具,而且会在已有的法律和法规不符合自己一时的政治需求时,可能会将其公开抛弃; 

  (二)尽管建国以来的历次改革都取得了一定的成绩,但由于都并非从制度建设和法治的角度进行,亦没有将改革的成果转变成为法律制度,因而导致了无法跳出“精简—膨胀”的恶性循环“怪圈”。比如1982年的改革将国务院机构由100个减少到61个,人员精简达25%;1988年的改革不但将国务院常设机构由72个减少到66个,非常设机构由75个减少到49个,而且按照党政分开的原则,将应由政府部门承担的职能移交给政府有关部门,党中央不再设置与国务院职能部门工作重叠的办事机构。1998年的改革更是将当时的40个部委减少到29个,一举铲除了计划经济的组织基础。但不幸的是,用不了过多久,政府机构人员的重新膨胀又会将改革的成果消耗殆尽。 

  (三)学术研究和知识生产的不足也制约了中国行政组织法的发展。尽管从终极意义上来说,法律的发展最终取决于社会的发展和需要,但学术界能否提供足够的智识资源也是至关重要的因素之一,特别是对于中国这样一个高度依赖专家意见进行立法的国家,这一点尤为重要。然而正如众多学者所指出的那样, 1990年代的中国行政法学界一方面认为对行政组织的研究应当是组织学和管理学的研究领域,另一方面出于对行政组织法 “法条主义” 研究进路的不满,在着意求新的学术诉求下逐渐转向了行政主体理论的研究。[21]尽管这一研究“范式”的转向有其合理性的一面,[22]但却在实际上遮蔽了人们对于行政组织法的关注和研究——因为中国行政主体理论所关注的焦点在很大程度上仅仅在于如何确定行政诉讼的被告认定问题。 

  当然,如果对国家权力(其进行制度供给)与学术研究(其提供知识生产和智识资源)的关系保持必要警醒的话,那么我们也不能过度地苛求这一时期的行政法学研究。因为现有的学术史研究已经表明,中国的学术研究往往是围绕国家权力而进行,并以得到国家权力的认同而荣耀。所以尽管很多学者在改革开放三十年里一直不懈地呼吁和鼓吹行政组织法的重要性,但由于没有得到国家权力的认同、回应和支持,最终这一研究领域的成果日渐式微。对于这种国家权力与知识产生之间的微妙复杂关系,或许我们也可以做出这样的解读,即由于国家权力的漠视使得学界对于行政组织法的研究热情不断衰减,进而导致行政组织立法的智识资源匮乏,而智识资源匮乏则进一步制约了行政组织法的发展,恶性循环就是这样不断展开。 

  (四)最后,也是最为重要的原因在于中国的行政管理体制以及其背后的政治制度改革的缓慢甚至停滞不前。尽管我们决不能否定这三十年来中国所取得的巨大成就,[23]但是应当对这种成就的性质和范围进行明确的界定。我们认为,这三十年来中国的发展实际上主要集中在经济和社会领域,如果用时下流行的话语来讲,这三十年的改革实际上是着力解决“民生”问题,并且这种取得了相当大的成效。然而由于这种经济的高速发展是在一个并不十分“合身”的体制框架内展开的——其集中表现在,尽管政府自我管理模式上已经开始从“公仆—道德模范”的管理模式向“官僚—科层化”的管理模式转变,但其却是在权力与资本相结合的背景下进行,民众不但没有享受模式转换带来的好处,却首先遭遇到了其所带来的冷漠、刻板和无情。由于对政府的有效监控因为种种原因一时无法实现,这使得不断膨胀的政府机构(以及依附于这些机构的人员)成为改革的最大受益者,它们如同霍布斯描述的“利维坦”一般,不断吸取着纳税人的税收,不但提高了行政成本甚至可能将“公共财政”变成“吃饭财政”(朱镕基语),而且扩大了权力扩张和腐败的空间,进而扭曲了市场机制,使得社会主义市场经济有可能沦为“权贵资本主义”(吴敬琏语)。 

  这种被扭曲的经济形态和政治体制造成了两个方面的严重后果:其一是由于社会新增财富在不同群体之间严重的分配不均,导致了多数民众并没有在这场经济增长盛宴中分享到应有的利益,进而使民众产生了一种“被抛弃”的情绪,而这种情绪导致了部分民众对改革本身产生怀疑,2004-2006年对国有企业改制和物权法改革的大讨论和反思就是这种情绪的集中爆发;其二则是改革进一步深化受到了来自既得利益集团的严重抵制,因为这一部分群体在改革中依靠极少甚至根本不受约束的权力获得了寻租取利的机会却不肯轻易放弃,于是在双重夹击的压力之下,有些改革放慢了步伐,比如因为行政垄断而获利的某些国有企业的改革,而有些领域甚至出现了倒退。比如说有些人重新举起“阶级斗争为纲”和“对资产阶级实行全面专政”的旗帜,力图回到计划经济时代。[24] 

  对于这两方面的改革阻力,我们党和政府的决策是英明的,一方面坚持改革开放的路线不动摇,坚定不移地走社会主义市场经济;另一方面则加快政府职能的转变,更加重视社会公平和政府对财富的“第二次分配”的干预,以力图消除改革所遭遇的阻力。然而值得注意的是,现行改革措施所关注的重点依然倾向于对于民生问题的解决,而对于民权和民主问题的关注则不如前者。[25]这实际上是希望在不对行政管理制度以及其背后的政治制度(其关系着民权和民主)进行大的变动的前提下,通过解决民生问题获得民众的支持进而重塑自身的合法性。 

  应当说,这种路径选择固然有其合理性,而且在短期内确实能够起到一定的效果。然而从长远来看,其却可能构成某种“硬伤”,因为其既会因为既得利益集团的阻碍而使得民生问题的解决大打折扣,又会因为不符合从“命令(主体)—服从(客体)”模式向“决策(主体)—参与和异议(主体)”模式转变的趋势,[26]使得因为民众的民权和民主要求无法满足而最终搁浅。[27]而这一切都说明,对于行政管理制度以及其背后的政治制度进行改革并加以法治化的急迫性、必要性和极端重要性。 

  

  四、未来努力的方向 

  

  所以,对于当下的中国以及这三十年已经形成的改革开放传统来说,改革开放和中国的法治建设不但没有终结,反而需要进一步的深化,近日之中国正处于历史学家唐德刚先生所说的“冲出波涛汹涌且险象环生的‘历史三峡’的最后关头”。能否顺利通过这个可怕的“三峡”并达致中华民族下一个强盛周期,并不如同某些理论家所宣称那样,是自然而然的历史规律的结果,而是需要当下乃至后辈的中国人不断地努力才能够实现。 

  而作为行政体制改革甚至政治体制改革重要组成部分的行政组织法的制度建设的实质,就是要对政府的权力依法予以合理的规制。这对于政府来说无疑构成了巨大的挑战。在这一时刻,中国的政府以及政治家能否站在对历史和人民负责的高度,以身作则地遵守国家的宪法和法律;能否打破既得利益集团的阻力并突破自身的权力扩张欲望,防止当前中国的行政组织法制度建设出现“踏步走”甚至“向后走”的逆流,从而最终通过法律的手段最终建立公正廉洁高效的现代政府是其“命门”所在。而对于中国的行政法学术研究和知识产生来说,能否直面中国当下的现实,生产并提供出适合中国国情的现代行政组织法智识资源则考验着我们这代学人。而这要求中国的政治家和行政法学者不仅要有智慧和谋略,而且更需要历史的使命感、责任感、热情、勇气和担当,当然,还有对于法治的信仰和尊重。 

  对于未来努力的方向,我们认为应当坚决执行党的十七大关于“加快行政管理体制改革”的精神和要求,“以服务政府为目标,抓紧制定行政管理体制改革总体方案,着力转变职能、理顺关系,加快完善公共服务体系,优化政府组织结构,健全行政运行机制和政府职责体系,推行行政问责制。形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”,并在此基础之上建立“公共财政体制”[28]。当然,我们同时需要做的是,在这些改革成熟之后通过行政组织法的建设,将改革的成果加以法治化从而防止“改革回潮”的现象发生。 

  不过,我们这里并不打算列出应当加以法制化的具体的立法目标和立法建议。之所以这样做,并非因为这种立法建议不重要,而是因为在我们看来,更为需要回答的问题是,应当如何面对并解决“变法与法治”和“法律与立法”之间存在的张力和悖论。[29]因为确实如苏力所说的那样,一方面法律的制定总是不完美的——这种不完美不但源于转型时期社会的剧烈变动和人类的认识局限性,而且对于一个后发因而大规模进行法律移植的国家来说,其还是因为外来制度与本国民俗传统的不契合造成,因而需要不断的对法律进行修正和完善;而另一方面,频繁的“变法”(包括法律的制定、修改和废除)又难以形成合理的、得到普遍和长期认可的稳定秩序,因而与法治对秩序的要求相违背。 

  不过,我们认为,这两种看似矛盾的悖论实际上并非完全不可以破解。因为如果不把法律看得过于神圣的话,那么我们应当认同法律不过是由理论建构和人们生活经验抽象和总结出来的关于人们行为准则的规范,那么我们就可以一方面在结合本国的国情的基础上,通过审慎地理性建构或者法律移植来制定本国的法律,而另一方面又可以通过“不断试错”来检验建构或者移植过来的法律的缺陷和不足,进而在此基础之上不断健全和完善相关法律制度。 

  具体到中国行政组织法的建设上来说,我们可以一方面在结合本国国情和已有经验的基础之上,通过建构或者移植国外的先进制度和经验来制定中国的行政组织法,另一方面,又可以通过这些法律的具体实施不断积累经验和教训,最终形成中国特色的社会主义行政组织法律体系。应当说,这一过程并非某些学者所说的属于“纯粹的建构理性主义”[30]而是通过将经验理性和建构理性相融合最终达到制度的完善。 

  

  【注释】

    作者简介:沈开举(1962—),男,郑州大学法学院教授、博士生导师,兼任中国法学会行政法学会副会长等职。程雪阳,(1984—),男,郑州大学法学院宪法行政法2008级博士研究生。

  

  [1]甘阳先生曾经提出当下的中国社会实际上存在着三种关联却并不相同的传统,其称之为 “新三统论”。具体说来,一是改革25年来形成的传统,虽然时间很短,却以市场为中心延伸出来的很多为我们今天熟悉的概念,例如自由、权利等等;二是1949-1978年的毛泽东时代所形成的传统,这个传统的主要特点是强调平等和正义;最后则是中国文明数千年形成的文明传统,即通常所谓的中国传统文化或儒家文化。详细论述参见甘阳:《新时代的“通三统” ──三种传统的融会与中华文明的复兴》(清华大学演讲全文),载三农中国网站http://www.snzg.cn/article/show.(点击此处阅读下一页)


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