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李强:试分析国家政策影响社会分层结构的具体机制

更新时间:2008-11-19 21:01:10
作者: 李强(清华) (进入专栏)  

  从社会学角度来看,应该说这是一个理论假设与证明的问题,需要实证的调查和大量数据的分析来证明哪方面政策变量影响大。

  具体影响的因素有哪些呢?1990年代以来,首先是两大政策变量:一个是1990年代中期以来国有企业改革,另一个是市场机制的引入。

  先看国有企业改革。从企业内部的关系看,应该说,1990年代以来的国企改革,相对而言,对于企业的管理层和技术层还是比较有利的,因为他们在企业里本来就有一定的控制权,他们自己也常常是改革的管理者和运作者,即使离开企业,他们也有更多的机会选择到其他更有利的位置上去。而改革对于工人或普通的职工则是不利的因素居多,他们在企业中的人数最多,就业机制转变以后,大量的失业下岗就出现在这个群体中。

  当时,国有企业改革出台的政策包括:"破三铁"、"减员增效"、"下岗分流"、"优化组合"、"抓大放小",等等。到1990年代后期,在新的政策的引导下,城市中住房、医疗、养老、就业四大体制均发生了重大变化。这样重大的改革,当然会改变资源在人群中的配置,从而影响社会分层结构,尤其是一些矿业、重工业和传统产业,由于工人、普通的职工的人数比例高,出现了大批的失业下岗人员。

  再看市场机制引入的结果。直接的结果是与市场接近的人成为直接受益者。谁与市场接近呢?当然是做买卖的工商业层或工商业管理者,所以,1990年代中期有一段时间出现全民下海、全民经商的浪潮。

  当然,由于我们的市场机制初建,很多环节都不健全,比如:市场的审批环节还比较繁琐,市场竞争机会不公平,于是,出现了很多官商勾结、靠批件赚钱的现象。市场寻租十分普遍,权力与市场搅在一起,权钱交易的腐败案件蔓延开来。又加上中国自古就是关系社会、人情社会,以家庭、朋友为基础的社会关系体系极其复杂,这样就为权钱交易创造了极容易繁衍的社会环境,其实,以家庭伦理为本位的东亚社会都有这个特点。所以,韩国、日本虽然已经高度现代化了,但权钱交易的现象还是频繁发生。从地方的部门利益看,与市场利益最接近的是工商、税务和银行,所以,老百姓谚语说:"地方上养着三条狼,工商、税务和银行,不信你就看楼房".而本来与市场距离远的机构,亦想方设法靠近市场,因此,出现了教育市场化、医疗市场化,在这一时期皆成为时髦现象,由此也引发了不少社会问题。市场机制引入导致与市场利益最接近的工商层、老板层直接获益,这个道理是显而易见的。

  以上所说的1990年代以来,两大政策变量,即国有企业的改革和引入市场机制造成了多方面、多层次社会资源与经济资源的重新配置。

  其中最主要的资源有四种:即土地资源、房屋资源、国有资产资源和矿产资源。而这四大资源的重新配置,总的来看,恰恰对于中低收入层为主体的老百姓是不利的,对极少数巨额资本者是有利的。比如,从土地政策的变量看,对于普通老百姓和中低收入者,甚至对于中小资产者都是不利的,而十分有利于大资产者,因为只有他们可以买得起大面积的土地使用权,从而获得土地批租的利益。那么,这样一种资源配置的局面,对于社会结构的影响是两极分化式的,是中间层的缩小而不是扩大。

  除了以上四种资源之外,还有一种资源就是所谓"组织资源",如果从社会分层理论溯源,最早提出"组织资源"的是美国新马克思主义社会学家C.R.赖特。这里所说的房屋、土地、国有企业、矿产四种资源都会受到组织资源的调配。组织资源可以调配地产、房产、国有企业、矿产,当然,这里面有合法的也有不合法的,利用组织资源干预其他资源最恶劣的就是腐败行为,即利用组织资源为私人谋取利益。当然,有的时候是利用组织资源为小集团谋取利益,或为一部分人谋取利益,这里面的情况就要复杂多了。但不管那一种情况,都会影响资源在社会群体中的配置,最终影响社会分层结构。

  由以上的分析可以看到,1990年代以来,第一个时期的政策变量,总的趋势是造成资源在少数群体中的聚集大大加快。地产、房产、国有企业、矿产等主要资源的配置,虽然也有公众普遍获益的方面,比如,单位房改使得职工获得了住房,但是,少数人聚集财富的现象比财富扩散的现象要更为突出。从调查数据上看,这一时期是我国贫富差距上升最快的时期。

  社会学界对于这个时期的分析,有多种理论。比较流行的是从市场转型的角度去解释,即认为,改革以前中国是计划经济主导的社会,经济等资源的配置不是由市场完成的,而是通过政府的组织管理进行调配,比如,房屋是分配的、工资主要由国家调整的等等,其结果是以"平均主义"、"均等化"为特征的收入分配结构。改革以后,由于逐渐引入了市场机制,经济等资源的配置主要是由市场完成的,而市场是不讲情面的,市场主张优胜劣汰,自然会产生很大的不平衡和分化,资源获得的差异逐步拉开了距离。当然,社会学家也指出,我国的市场体制还处于初建阶段,还很不完善;而且市场只是分配的一个环节,在市场体制完善的国家,与市场经济相配套的还会有多种环节,比如社会保障、社会福利机制等对分配进行再调节,最终实现平衡发展。所以,我国目前的问题并不在于引入了市场机制,而在于市场体制还有待逐步完善。

  

  四、提出"更加注重社会公平"的口号以后,新的政策会怎样影响分层结构

  

  2003年以后,特别是在处理"非典"突发事件以后,中共中央新的一代领导集体的执政思路逐渐清晰。在大的政策、理念上,中央提出的主要观点有两个,一个是科学发展观,一个是和谐社会。在与社会分层密切相关的政策、理念上,提出了"更加注重社会公平"的口号。从上文所分析的政策影响社会分层的视角看,这可以看作是基调理论的修正或发展。按照新的基调理论,中央强调,要使全体人民共享改革发展成果。这样一种新的政策取向当然也会影响资源配置,会影响社会分层结构。

  这样一种注重公平的政策取向也落实为一系列的具体政策,这些具体政策包括:推进社会主义新农村建设、加强农村改革、重视农村公共事业、增加农民收入、促进城乡协调发展、城乡统筹、促进区域协调发展、创造积极的就业政策与和谐劳动关系、教育优先发展与教育公平、民主法治建设、完善公共财政制度、逐步实现基本公共服务均等化,把更多财政资金投向公共服务领域、深化收入分配制度改革、加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系、建立基本医疗卫生制度、和谐文化与思想道德建设、建设服务型政府、强化社会管理和公共服务职能、城乡社区建设、统筹协调各方面利益关系、妥善处理社会矛盾等等。

  上述政策调整的趋势,很明显的是增加公平方面的政策变量,是试图使社会资源的配置向普惠的方向调整。如果这些政策真的都能发挥作用,那么,资源和财富会更多地流向广大公众。

  然而,我们在观察这一时期政策影响分层的情况时,也发现了不同于过去的新的趋势。前述的1956年社会主义改造、1966年"文化大革命"以及1979年改革开放,三大历史事件及其政策变量影响社会分层的方式是一种重大轰动式的、重大冲击式的,在"政策群"的影响下,社会分层结构也是以骤变的方式发生变化的。而到了2003年以后的政策调整,采用的方式是微调式的,这样,它对于分层的影响也就区别于过去的方式,它更多地体现为是一种温和的影响。那么,怎样看待这两种不同的影响方式呢?应该承认,重大冲击式的政策调整,往往是迅速改变社会结构,但是,这种冲击式的改变,必然带来了社会的震荡、动荡,相比之下,微调的方式是比较有利于社会的平稳运行,避免震荡、动荡所带来的负面效应。政策微调方式的运作,体现出执政的成熟化,体现出执政者按照法治的方式、按照常规运作的方式来管理社会。当然,政策微调其影响的强度必然小,政策能够改变社会运行的力度和幅度也必然较小。下面,仅仅举一个例子来看看微调的政策对于分层的影响。

  如前所述,城市住房体制改革以后,房产成为城市居民的最重要,甚至是最主要的财产。而住房利益的分化也成为居民经济利益分化的最主要的标志。由于房价的暴涨,城市居民在住房利益上的分化,出现了两种极端的情况,一种是从房地产中获得了巨大利益的群体,比如房地产商,另一种是完全没有获得房产利益的群体。而近来房地产价格的暴涨,使得没有获得住房的城市中低收入者,处于十分不利的位置。

  为了保障中低收入者的利益,政府于2005年和2006年分别出台了两项重大政策,即"国八条"和"国六条",政策的目标在于平抑暴涨的房屋价格。所谓"国八条",是指国务院总理温家宝于2005年4月27日主持召开国务院常务会议,分析当前房地产市场形势,研究进一步加强房地产市场宏观调控问题,并提出八条措施加强引导和调控。这八条措施,按照前面的分析,已经属于在"基调理论"和"大的政策原则"指导下的具体的政策。如果按照以往的程序和经验,这些具体的政策就会对于社会运作形成强大的制约力,于是,政策影响社会和政策调整结构就会发挥作用了。但是,这一次,情况并不这样简单,政策调控居然失效了,大中城市的房价依然狂涨不止。

  在这种局面下,中央又出台了控制房价的"国六条".所谓"国六条",就是国务院总理温家宝于2006年5月17日主持召开国务院常务会议强调,进一步搞好房地产市场引导和调控,根据所存在的问题,又进一步提出了有针对性的六条措施。这些政策不可谓不具体,与"国八条"相比,"国六条"更强调了政府的规范监督职责,对于新建住房结构提出了非常具体的比例要求,大大强化了调控的力度,如果按照以往的经验,如此强力度的政策出台,当然会对于调控房价起到立竿见影的作用。但是结果如何呢?从2006年5月直到2007年12月,可以说房价越涨越高,"国六条"的政策也基本上不起作用。为什么会政策失效呢?难道说笔者上文所提出的两个命题:"政府主导型社会"和"政策影响社会分层结构"都不复存在了?当然,人们会说,你举的例子是属于市场运营的范围,当然国家政策的影响会失去效用了。要注意,笔者提出的"政府主导型社会"概念,是包括政府对于市场的干预的,所以,在本文一开始的时候,就提出了政府干预市场的四条界定。因此,举房地产市场的例子是符合本文的逻辑的。

  当然,笔者承认,在政策影响分层的问题上,确实,有两个因素与1990年代以前不一样。第一,确实是市场的因素。应该承认,在中国经历了近30年的市场转型之后,特别是从1990年代中后期以来,市场开始在社会运行中发挥独立的作用,市场有自己独立的功能、独立的运作规律,市场并不听命于政府,市场更多地是受到供需双方的影响。从这个角度看,"政府主导型社会"和"政策影响社会分层结构",在市场转型以后,必然会有所变化。但是不是说,市场体制建立以后,就否定了"政府主导型社会"和"政策影响社会分层结构"的特点呢?目前还不足以下结论,还需要继续观察。第二个因素,正如上文所述,这一阶段,政策出台方式相对而言是采用微调手段,此种微调对于社会分层的影响究竟是什么效果,与以往的大幅度调整政策有什么区别,也还需要继续观察。

  2008年春节刚过,我们得到的最新消息是全国大中城市的房价出现了明显的拐点,房屋销售价格上升的趋势被扭转,全国70个大中城市,已有20多个城市房屋销售价格出现负增长。所以,看来"国八条"、"国六条"等具体政策出台两年后,终于开始发挥作用了。

  当然,要想作出全面的理论判断,目前还不具备条件,因为调整政策的时间毕竟还不长,再加上政策调整采取的是微调的方式,所以,要想观察政策变量的全面后果的话,还需要等待一段时间。

  总之,改革近30年来,中国大陆始终处于迅速的社会变迁之中,如果想对于变迁的规律进行总结,就需要在理论上不断探索、不断创新。

  

  来源:《社会》2008年第3期


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