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赵国鸿:一“委”当关,万夫莫开——经济行政管理体制改革之困

更新时间:2008-09-21 20:05:49
作者: 赵国鸿 (进入专栏)  

  

  根据今年两会通过的国务院组成部门改革方案,近日第一批46个部委的三定方案已陆续获批。从已公布的三定方案来看,各部门的主要职责、内设机构和人员编制都做了完善调整,行政体制改革又往前推进了一步。但是,改革尚未成功,行政体制改革和政府职能调整还远没有到位,同志还须努力。当前影响行政体制改革进程的一个主要因素是改革职能配置的错位和部门自身利益的干扰。政府职能转变是行政体制改革的核心,也是建立完善的社会主义市场经济体制的重点。要完善社会主义市场经济制度,进一步推进行政管理体制改革,把中央提出的“继续解放思想,坚持改革开放”落到实处,必须践行科学发展观和科学改革观,从行政体制改革的初始点即目前负责设计体制改革方案的发改委自身改革起,否则一“委”当关,万夫莫开。

  有一个谜语,打一政府部委:既管宏观,又管微观;既务实,又务虚;既管国内经济,又管对外贸易投资;既管政府其他部委,又管地方政府;既管改革别人,又管改革自己。答案就是国家发展和改革委员会。位于北京西城区三里河的国家发展和改革委员会前身为成立于1952年的国家计划委员会, 1998年更名为国家发展计划委员会,2003年改组为国家发展和改革委员会。国家发改委历来号称小国务院,可谓政府中的政府,内阁中的内阁。其内设机构众多,职能全面,国务院其他部委几乎都可以在发改委内部找到相应的司局甚至处室对口管理协调。成立50多年来,国家发改委在中国经济社会的发展历程中发挥了举足轻重的作用和影响,这一系统严格的人员遴选培养制度、严谨规范的工作程序和科层制系统也为国家培养造就了一批优秀的经济管理干部。

  国家发改委身上集中体现出中国特色的宏观经济社会管理模式,集中体现出行政体制改革已取得的成就和存在的问题。今年两会通过的部委改革方案中一项重要内容是国家发改委剥离出了工业行业管理的有关职责,缩小了投资审核的范围,下放部分规划和产业政策管理的权力。近期批准的国家发改委三定方案对此做了落实,这些调整反映出中央对国家发改委的定位是切实抓“大”放“小”,集中抓好宏观调控。但是,这一改革还未全部到位,发改委的定位和职能设置仍旧存在的问题对今天的经济社会发展和改革在一些方面形成了障碍。不对发改委本身改起,其改革没有落实到位,关键环节没有改好,一“委”当关,其他部门和方面的改革都将受到影响,行政体制改革难以功成。发改委对经济社会发展和改革带来的阻碍主要在以下方面。

  首先,从政府职能设置上,体制改革职能属于发改委。然而,由发改委自己设计牵涉到自身的改革方案,既不合理,也不可行,这在实践中对行政体制改革制造了体制性障碍。例如,发改委三定方案中明确投资体制改革方案由国家发改委投资司牵头,投资司本来就是投资体制改革的利益相关者,是改革的对象,政府职能调整后的三定方案中规定由它来设计体制改革方案,又怎么能保证合理、到位呢?机构被设立后,客观上存在着自身的利益,代表着利益相关者的利益,维护部门和个人的既得利益是自然的、可以理解的,但是在改革的制度安排中寄希望于机构自废武功难有可操作性。因此未来有必要在国务院或者全国人大下恢复设立体制改革办公室,独立设计改革方案,尽量割断利益瓜葛。

  其二,从根本上讲,中国顽疾般的粗放增长、周期性投资过热要归咎于各级政府对经济的不恰当参与和干预,发改委是各级政府干预经济运行的主要渠道,无论是用价格、信贷管理还是投资审批手段。从这个角度讲,发改委对于我国转变经济发展方式造成了一定干扰。因此必须进行配套改革,削弱其在发展经济和干预微观经济主体方面的职能,减少各级政府对微观经济运行的干预,注重宏观管理和政策研究,加强公共服务和社会管理职能。

  第三,发改委承载的目标过多,职能间存在矛盾和冲突,影响职责的履行。从行政管理学角度讲,一个部门拥有多个存在冲突的职能,承担多重存在矛盾的目标,左手搏右手,既影响了行政管理效率,又不利于实现初衷目标,几个目标同时实现的概率几为零。发改委职能众多,一些职能与国务院其他部位存在冲突和交叉,但是由于部门权力维护和扩张的本能,又不愿意将这些职能拱手相让。刚实施的反垄断法在确定执法机构时,由于发改委、商务部、工商总局三个相关部委的博弈,最后又形成了三龙治水、分散执法的妥协格局,使人对反垄断法的执法效率和执法成本担忧。

  再者,发改委的行政调控手段滞后于现实要求,行政审批程序、审批事项有待完善。中国国情复杂、市场经济瞬息万变,仅想依靠发改委调控部门的几百位干部在北京大院办公楼里不出门就能运筹帷幄、决胜千里是不现实的。近年用行政手段进行宏观调控的效果和产生的副作用已证明了这一点。国家发改委仍然在对一些多至数十上百亿、少至数十万的项目进行审批,事无巨细抓在手里,既无必要,又无法达到预想的管制目标,还有揽权不放之嫌。国家发改委一些调控手段已不能适应社会主义市场经济发展和经济全球化的要求,有僵化落后之嫌。比如说价格管理,大至粮食、石油、电力价格的制定、调整、规制,小至一个具体药品价格的审批都由国家发改委负责,宏观微观一把抓,这既不利于市场经济的正常、有效运行,也容易造成寻租和腐败。下一步行政体制改革应该顺应市场经济体制建设和世界经济一体化的趋势,尽量少以中国特色为借口拒绝部门自身权力结构的改革。

  第五,国家发改委集决策权、执行权、监督权于一体。发改委既设有体改司、规划司等带有决策性质的司局,又设有投资司等带有执行权的司局,还有重大项目稽查办等对固定资产投资和项目负有监督权的部门,与行政体制改革要建立决策权、执行权、监督权相互独立、相互制约、相互协调的权力结构和运行机制相违背。

  最后,延伸出一个问题,自中央到各省到市再到县,从上到下各级政府都设有发展和改革委员会,如果说中央层级的发改委肩负着宏观调控的责任,那么省市县一级就完全没有必要设置从上到下对口的这种职能机构。既增加了政府编制和财政负担,又可能对微观经济造成过多干预。为微观经济主体创造宽松的运营环境,就能使中国经济真正充满活力和弹性。

  


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