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吴小安:遗忘的历史与剧变的现实:中国海外华人双重国籍问题的争论

更新时间:2008-09-11 15:37:15
作者: 吴小安(北大)  

  

   [关键词]国籍;双重国籍;海外华人;移民;全球化;中国;东南亚

   [摘要]就双重国籍的理论与实践出发,本文探讨中国双重国籍争论的国际与国内背景与演变进程,以期对该问题提供一个历史与现实、理论与实践、国内与国际的较全面视角透视。论文包括四部分:一国籍与双重国籍;二 双重国籍讨论的背景;三 中国海外华人双重国籍的争论;四 历史经验教训与启示。文章的结论是,鉴于中国特殊的国情以及该问题在华侨华人占多数的东南亚国家特殊政治敏感性和复杂性,中国海外华人双重国籍政策必须慎之又慎,切不可重蹈历史惨痛教训之覆辙。

  

   海外华人双重国籍问题的争论, 从官方到民间, 从国外到国内, 从学者到媒体, 近来一时纷纷扬扬,喧嚣尘上,煞是热闹。争论之所以为争论,通常有两个明显特征:其一,争论的议题具有现实存在之重要性与无法回避性之紧迫性;其二,争论的双方对议题的解决方案大多表现为针锋相对的不一致性。海外华人双重国籍问题的讨论也不例外。这里,既有理性的思考,也有感情的冲动;既有局部利益的考量与推动,也有整体利益的原则性坚持与慎重;既有膨涨的民族主义热情与自豪,也又冷静的历史反思与未来展望;当然,也不能排除一些媒体与利益集团的故意炒作的可能。问题远远不止看似热闹的媒体报道与理由充足的个案陈述那么简单。问题的实质,不仅仅在于是中国和海外华人双重国籍的问题,更有国际法、人权、国家安全、移民同化等一系相应列权力、义务与责任的问题;不仅仅是现实的实际问题,更需要评估历史经验教训和政策的长远后果。如所有重大问题的讨论一样,各个利益集团、媒体、公众、学界、决策者之间,对该问题的关注与讨论,考虑的立足点、焦点与方向等,意见分歧和不一致是正常的、完全可以理解的;但如果问题讨论失控和偏离理性,则是不应该的。就双重国籍的理论与实践出发,本文探讨中国双重国籍争论的国际与国内背景与演变进程,以期对该问题提供一个历史与现实、理论与实践、国内与国际的较全面视角透视。

   一 国籍与双重国籍

   讨论双重国籍的理论之前,有必要先讨论“国籍”这一核心概念。所谓“国籍”,指公民或国民所享有的、与某一民族国家主权与文化范畴相对应的身份属性、权利义务和认同。简单地,它指国家与个人之间关系与认同;核心是其“排他性”及其仅限于居住在民族国家治下的某些人民特有的、外人无法享有的权利与义务。国籍的授予和获取,世界各国通常遵循两大原则:其一,血统原则(jus sanguinis),即父母之一为哪国国籍,子女便是哪国国籍,也称从父母原则。其二,属地原则(jus soli),即在哪国出生,便可有资格成为哪国公民,也称出生地原则。由于人员的流动不是静止的,跨国界移民的现象始终存在,且越来越成为频繁和普遍的趋势。所以, 国籍之获得, 存在另一种情况, 那便是移民归化(naturalization)。双重国籍的现象,便是各国国籍获取的原则之差异和移民归化的产物。由于各国社会经济文化发展水平不同,社会政治制度各异,对作为公民的个人来说,拥有不同国家的国籍和公民权,也许决定着个人根本不同的物质利益、机会待遇、身份特权等命运前途,更不用说拥有双重国籍了。

   “国籍”至少有两重属性界定。第一层界定,指与主权治下的“它种”(The other)社区民族和“它种”民族国家为参照系的文化民族属性;这里英文通常对应术语为“Nationality”。但究其政治经济社会权利范畴,“国籍”之第二层界定还包括本民族、本社区共同体内成员与国家政府机关以及共同体成员与成员间的权利义务关系,也即作为公民的政治法律属性;这里英文通常对应术语为“Citizenship”。简言之,“国籍”公民权与国民身份的界定,分别为英文所指 “Citizenship”和 “Nationality”。两层内涵与界定,经常混用和等同,难以截然分开;但又分属不同的概念。“国籍”对外有与民族文化特性和政治经济社会权利义务相对应的、强烈的排它性;对内有强烈的民族凝聚力与国家认同。前者为政治属性,源于人民与国家的关系;后者为文化属性,基于共同的身份认同形成的共同体,即安德森(Benedict Anderson)广为流行的著名概念“想象的共同体”(“imagined community”) [1]。无论何种界定,国籍都存在“形式”的与“实质”性的两层内涵:作为“形式”的国籍界定区别与“他者”(The other)的、以民族国家为基础的“国民”身份特征;作为“实质”性的国籍界定意味着“公民”政治参与等权利义务。

   所谓“双重国籍”,最基本的层面,指“同时”拥有“一个以上”的公民权或国民身份。某种意义上,也可以指一个人形式上同时被允许合法持有两本或两本以上、不同国家的护照;但问题又远不仅仅限于形式上、或单纯旅行事务相关意义上的护照身份证件那么简单。“双重国籍”的现象,主要源于移民问题,以及衍生的一系列诸如通婚、同化、教育、文化、宗教等问题。“双重国籍”的现象,还与另一个重要因素有关,即与移民问题相关联的全球化趋势。中性客观地说,“双重国籍”是一个人“一只脚紧紧各踩着两个国家的土地”[2];负面庸俗地说,如中国成语形象的“脚踩两只船” 、“好处两边沾”。“双重国籍”问题的复杂性与敏感性,即在于此也。本质上,“双重国籍”涉及、甚至挑战的是宏大而严肃、长期以来国际关系秩序赖以支撑的民族、国家、主权、民族主义、爱国主义、国际关系等核心经典政治原则、传统理念与意识形态,以及纳税、征兵、投票、效忠与领事保护等公民和国家所赋有的义务和权力。在现代社会里,“双重国籍”现象与现实存在,乃基于这样一个理论前提:其一,全球化新形势下,人员、贸易、资金、技术、通讯、交通越来越频繁;其二,与此对应的是,多文化潮流趋势、特别是移民问题密切关联的多文化主义趋势与自由、民主、人权的观念越来越深入人心;其三,与此同时,形成强烈反差的是传统的民族国家的主权观念却越来越淡化和弱化。因而,“双重国籍”趋势不仅有与当今应变动世界相适应的现实要求,也是民主和人权观念原则的相吻合的客观必然。“双重国籍”最基本特征与困境是,国家外在的法律身份证件“护照”与个人内在政治文化“认同”有时日益分离,甚至相互冲突和矛盾。

  

   二 双重国籍讨论的背景

   截止今日,世界上至少有90多个国家和地区不同程度允许双重或多重国籍,包括美国、英国、加拿大、澳大利亚、法国、瑞士、德国、荷兰和爱尔兰等西方发达国家,以及俄罗斯、印度、越南、菲立宾和大多数拉美国家;特别是17个拉美国家国家中,至少有14个国家允许双重国籍。[3] 而禁止双重国籍的国家则包括中国、日本、印尼、奥地利、马来西亚、缅甸、新加坡、比利时、丹麦、文莱和智利等亚洲国家和西方发达国家中的小国。无论是允许还是禁止双重国籍的国家,从历史与现实的双重视角看,至少表现为如下基本特征。第一,各国国籍政策的实行皆由各自特殊国情和国家利益所决定。第二,即使是已经实行双重国籍的西方与非西方国家,几十年前或几年前,都是反对或不鼓励双重国籍政策的。第三,双重国籍本质上是全球化的产物,很多实行双重国籍的国家是90年代后和21世纪初的现象;但政策实施后的后果影响还有待评估,且争论至今还在继续。第四,实行双重国籍政策背景,在西方移民接收国与亚非拉移民输出国之间,有着明显的不同;前者以移民同化整合、民主和人权为出发点;后者则主要以汇款、投资、爱国主义或民族主义等经济实用和民族自豪感为策略。而该政策的实施一开始便带有争议,即便是西方国家也是如此;其潜在的风险影响已经引起学界与决策层的警觉。所以,这里便不难理解为什么“双重国籍”常被形容为一把“双刃剑”的原因了。

   那么,到底是什么样的背景导致很多国家双重国籍政策从禁止到允许之间的转变呢?近20多年来,中国人原本一直涌向海外移民;在相当长时间里, 相信绝大多数人,在当初出国移民和申请入籍居留国国籍时, 是义无反顾、勇往直前的;没有想到, 有一天他们需要回中国再就业、定居和从事其他业务。那么,又是什么样的情况下,在一直执行不承认双重国籍的中国,重新出现海外华人双重国籍的热烈讨论呢?归结起来,因素大致有如下几点。

   1中国因素

   自70年代末80年初改革开放政策下,一大批国人纷纷飘洋过海,出国留学、经商、探亲、劳务和移民;该股热潮在90年代更是成为高潮。另一方面,与此相呼应的结构性变化,便是中国经济在90年代中期在新起点和高点上的持续高速发展。中国作为世界大国和强国的崛起越来越成为现实。在此背景下,中国出入境管理政策越来越宽松和简便,不仅大量海外留学人员纷纷回国服务,而且许多外国人也大量涌入中国就业、经商、定居。据统计,从1978年到2003年,我国各类出国留学人员总数达70.02万人,留学回国人员达17.28万人。在国家高新技术开发区,有50%以上的高级管理人员是留学回国人员;在政府科技部门司局级领导中,有50%以上的是留学回国人员。[4] 而截止目前,保守数字接近10万名外籍人士在中国大陆工作,劳动部門官员表示,因为统计方面存在的問題,相信实际数字远远大于上述统计。[5] 仅上海市劳动和社会保障局最新统计显示,截至目前外国就业者已达33824人,其中2004年新办就业证人数为15573人,比2003年增长40.2%;按照国籍来分,日本人占31.8%,美国人占11.7%,韩国人占8.8%。而近几年来累计有65459名外国人在上海办理了就业证。[6] 新情况下,人们呼吁检讨、改革和重新评估中国的移民政策,在《国籍法》上,适当改革,与时俱进。

   2华人因素

   中国双重国籍问题海外主要诉求力量来自海外华人;而海外华人中间,呼声最高的,又以新移民,特别是90年代初出国的新移民为主;从地区分布上,则以加拿大和新西兰等国为代表的海外华人较有组织性和策略性。诉求之一,为加拿大的海外华人。2003年11月初,“加拿大普通话华人联合会”,利用国务院侨办主任陈玉杰上任后的第一次海外出访之机,提交并汇报了该会进行的历时16天、共有1888人参加的双重国籍大型网上民意调查报告。报告指出,基于感情和实际利益的考虑,参加调查的92.6%人期望中国政府承认双重国籍;对应承认双重国籍,可以做到祖国国家利益和海外华人利益两全双赢的局面。[7] 实际上, 早在好几年前,当时全国人大华侨委员会主任甘子玉和副主任中国前驻美大使李道豫在访问北美时,由中国驻加拿大大使馆召集留学人员和新移民代表开了一次座谈会。双重国籍问题即成为座谈会的一个重要议题。[8] 在加拿大,仅自20世纪90年代以来,来自大陆的移民即达30万,留学生数量也相当可观,诉求影响不可等闲视之。诉求之二,为欧洲的海外留学人员。2004年6月,在法国巴黎举行的“21世纪中国、留学人员与中外交流”研讨会上,双重国籍问题成为最热烈的议题之一。与会的广大欧洲留学人员代表纷纷向出席会议的韩启德副委员长和中华海外联谊会陈喜庆副会长,表达了中国承认海外学子的中国国籍的愿望。[9] 诉求之三,为新西兰侨胞。2004年11月,全国政协副主席、中国致公党主席罗豪才一行访问新西兰。在中国驻奥克兰总领事馆举行的座谈会上,惠灵顿、怀卡托和南岛3家“中国和平统一促进会”联名,向罗豪才呈递了“我们热切期盼祖国尽快修改《国籍法》,承认双重国籍”建言书。作为呼应,惠灵顿“新华人联谊会”也向罗豪才递交了承认双重国籍“呼吁书”, 表达了新西兰12万侨胞希望我承认双重国籍的强烈愿望。[10]

   3国际因素

长期以来,国际上大多数国家实际上一直强烈反对双重国籍,认为这与主权国家利益背道而驰。即使被广泛引为世界上双重国籍范例的美国和加拿大,(点击此处阅读下一页)


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