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吴小安:遗忘的历史与剧变的现实:中国海外华人双重国籍问题的争论

更新时间:2008-09-11 15:37:15
作者: 吴小安(北大)  
分别在1967年和1977年前都不允许持有双重国籍。那么,近年来,为什么越来越多的国家容忍双重国籍了呢?联系双重国籍问题的讨论,上面所提的中国因素与海外华人因素,有深厚的国际因素的背景。甚至可以说,中国因素与海外华人因素,只有在国际因素的大背景才会发挥作用。换句话说,中国双重国籍问题的讨论,发轫自海外,呼应于国内;呼吁与回应的时机和理由,应该都不是偶然和孤立的;不仅仅是因为中国改革开放和高速发展的新形势下,中国与以新移民为主体的海外华人双方双重所面临的新问题与新要求,更是因为国际上日益普遍盛行的双重国籍理论与政策实践的影响和鼓舞。

   理论上,由于全球化在每个国家社会经济生活中扮演着关键的角色,越来越多的人向世界各地移民;国籍的旧模式因而变得过时,公民权与国籍的概念也应该从全球的角度,重新思考。经济的整合、贸易投资、移民与跨国活动等现象与后果,越来越引起不同学科的学者的兴趣, 如法律、社会学、人类学、哲学、地理学、政治学等等。为支持“双重国籍”的概念,人类学家指出,确是存在横跨两国间的社区。一个例子是居住在加州瑞芜市(Redwood)的墨西哥人和墨西哥裔美国人的社区。长年以来,该社区一直同几百英里之外、位于墨西哥的阿奎利拉市(Aguililla)之间,交换资金、信息和人员。越来越多的跨国集团在许多不同国家投资,公司人员因业务需要,经常穿梭往返各国之间,也导致了跨国社区的形成。[11]据有学者甚至宣布“民族国家”的消失和灭亡。与“双重国籍”问题相关,更甚的是“灵活的公民权”(“flexible citizenship”)[12]、“跨国公民”(“transnationals”)、“多文化公民权”(“multicultural citizenship”)[13]、“全球公民权”(“global citizenship”)[14]等概念与理论。

   如上所言,不可否认的是,始于1967年美国双重国籍的实践,也许对整个国际社会越来越容忍该政策有着划时代的意义。是年,美国高等法院宣判美国公民有权拥有外国护照,认为此乃人权之一,不应剥夺;虽然理论上,美国从未明确宣称鼓励和支持双重国籍政策。自此,持有双重国籍的美国人可以允许为亚美尼亚和爱沙尼亚就职。1998年1月,美国联邦政府退休雇员亚当库斯(Valdas Adamkus) 甚至被选为其祖国立陶宛总统。[15] 除此之外,对海外华人来说,在西方,最明显、最受鼓舞和刺激的例子要数加拿大和澳大利亚。不仅两国是全世界“多元文化”移民政策和公民权最自由、宽松的国家, 也因为如此两国自80、90年代以来,吸收了大量中国移民。两国一个共同点是地广人稀、幅员辽阔、资源丰富、同属英联邦的西方发达国家;如此特殊的基本国情相对应的是两国相似的“多元文化主义”与自由宽松的双重国籍政策。就时间上来说,国际上双重国籍讨论与实践较风行的年代为90年代以后。在拉美,哥仑比亚于己于1992年,厄瓜多尔于己于1994年,多米尼加共和国和巴西于1995年,墨西哥于1998年等先后宣布实行双重国籍政策。

   在欧洲,1993年欧盟修订了1963年关于限制多重国籍及相关兵役法义务的协定(The 1963 Convention on Reduction of Cases of Multiple nationality and Military Obligations in Cases of Multiple Nationality),通过了《1993年第二议定书》(The 1993 Second Protocal),允许个人拥有双重国籍。《1997年欧洲国籍协定》 (The 1997 European Convention on Nationality)承认各国关于多重国籍问题的不同做法和寻求妥善解决相关问题的愿望。协定第5章明确准许多重国籍,承认双重国籍者的全部权利。[16] 这里,简要说明德国双重国籍政策的个案,也许较有说服力。德国是欧洲最大的移民国家,也是欧洲最大的难民接受国。但是直到几年前,德国国籍政策却一直是欧洲最严厉的国家之一。与大多数国家不同能的是,德国双重国籍的争论,不是停留和局限于学术领域,而主要是政治领域,且成为不同党派旗帜鲜明政见纲领的分水岭。 德国国籍一直是实行纯血统关系原则,而非出身地原则。自1913年国籍法颁布以来, 其国籍政策与实践一直自相矛盾:一方面, 德国传统上一直强烈反对外国移民归化双重国籍;另一方面, 德国又同时对海外德国血统的德国人实行双重国籍政策,即使他们通常不说一点德文。但对非德国血统的外国移民来说,不仅国籍规划原则设限不利,而且移民规化条款相当严格,如在德居留期长、放弃原国籍等。如此一来,移民归化申请通常要2年才会有结果。[17] 在德国,定居的外国移民多达700万人,过半人数居留达10年以上;以土尔其人最多,约达200-250万人。因此,与欧洲其他国家相比,德国外国移民归化入籍的比率一直很低,整个80年代,德国每年不到目前为止0.4%的外国移民被批准入籍。[18]

   但是,自80年代始,德国中间偏左的政党,从社会民主党(SPD)、绿党到自由民主党,便开始尝试改革国籍法;内容从80年代初期强调移民归化的合法权利,发展到承认双重国籍政策。实际上,在科尔总理最后一个任期(1994-1998),双重国籍政策上的分歧与针锋相对已构成政党间的主要分界线。科尔总理的执政联盟反对当时在野的社会民主党支持的国籍法改革。1998年3月,德国下院即否决了一项旨在让德国出生的移民自动成为德国公民而拥有双重国籍的法案。政治分歧问题严重到在1998年大选结果分晓之前,任何国籍改革都无法进行。但是,1998年秋,新总理施罗德上台;新当选的、原在野的反对党德国社会民主党和绿党联合执政再次推动该议题,出笼新国籍法提案。[19] 国籍法的争论,也即在1999年初达到了顶点。新法案,一方面包括出身地原则,另一方面也一般承认双重国籍。可以说,在社会民主党与绿党联合政府的第一年里, 双重国籍问题是德国最具争议的政治课题与新闻。整个德国社会与政治也因此严重对立与分化。起初,败北的反对党社基督教民主同盟与基督教社会同盟既也没有能力在下院、也没有能力 在上院阻止该法案的通过。但是, 反对党却采取史无前例的公众请愿这样一种后果极端危险、但却十分有效方式相对抗。[20]反对双重国籍的公众请愿动员,也决定了2月在HESSE州的地方选举结果:反对党赢了,执政联盟也因而失去了议会上院的多数地位。是年5月,请愿已征集了多达500万人的反对签名,煽动危险的种族怨恨、社会分裂和排外的情绪。[21] 难怪英国《经济学人》文章直斥德国反对党这种不负责的行为和策略为“可耻”与“错误”。[22]

   社会民主党与绿党联合政府最后被迫向控制议会上院的保守党低头。虽然新法案最后还是通过了,并于2001年1月1日正式生效, 但与原提案相比, 却打了严重的折扣。它确立了在德国领土出生、长大的移民后裔享有德国国籍的全部权利;但在移民后裔双重国籍问题上,法案却规定,任何双重国籍的个案,仅允许申请人持有至满23岁为止;届时,申请人必须在德国国籍与其父母所在国国籍两者之间,只能择其一。政府目前仍然在与保守的中右翼反对党协商,但2004年3月11日西班牙首都马德里恐怖事件却改变了谈判的核心,转而讨论如何采取有效措施防止、驱逐与恐怖活动可能有联系的移民问题上。[23] 2004年月,德国通过了新的移民法令, 一方面适应德国人口自然负增长和开放劳动力市场的需要,但另一方面敞开大门的却只限于极少数高素质的专业人士。[24] 鉴于德国700多万移民中,最大的群体是200-250多万土尔其人,其中一直闹分离主义的库尔德人即达50万人。而反对党却一直宣称,让更多的来自默斯林国家的确人享有德国国籍与公民权,只能是为恐怖活动敞开大门。直至多2005年 2月,协商谈判仍在进行。[25]

   在亚洲,最近宣布实行双重国籍政策的国家为菲律宾和印度。特别是印度,由于国情相似,对中国尤具借鉴作用。但与西方发达国家和地区强调的多文化主义和人权法则不同, 亚洲国家双重国籍实行的背景,更多恐怕受功利的经济实用与自豪的民族主义等原则所驱动。这也是双重国籍讨论在移民“接收国”与移民“输出国”的重要不同。在菲律宾,菲律宾参议院议长德里隆2003年8月19日宣布,国会两院联席会议委员会18日晚通过了双重国籍法案文本,修正了菲律宾过去67年一直执行的公民国籍法案。根据原法案,本土出生的菲律宾人一旦获得其他国籍,将被自动取消菲律宾国籍。8月29日,阿罗约总统签署新的双重国籍法,从而使350万原已失去国籍的海外菲律宾人,其中美国即达175万(一说250万)海外,重新获得菲律宾籍。而且,他们不满18岁的子女也被视为菲律宾公民。重新获得双重国籍的海外菲律宾人拥有投票、就业、投资、竞选公职等国民待遇(在海外从事公职或在外国军队服役的人除外。[26] 菲律宾总统阿罗约声明说,新的双重国籍法是适应越来越多的人成为双重国籍公民的全球化趋势和海外菲律宾人对母国的强烈眷恋的需要。但背后的动力确实为了借海外菲律宾人的财力振兴长期不振的菲律宾经济。

   这种考虑也应是印度实行双重国籍政策的深层动力。2003年底,时任印度总理的瓦杰帕依在提到政府正在制订政策,海外印裔人士将很快获得双重国籍的地位时,特别提到美国印裔专业人士、加拿大的实界工人(Sikh)、新加坡与马来西亚的泰米尔劳工(Tamil),以及非洲的古迦冉提商人(Gujarati)等对印度的贡献,呼吁他们继续协助印度成为发达国家。[27] 同年12月,国会通过了《2003年国籍法(修订)》。自2004年3月起,新法案规定,从1950年1月26日以后移民海外的印度人,符合资格申请印度双重国籍。但是,条件限制是:1)只有持有西方16个发达国家国籍的海外印度才符合申请资格,这些国家是美国、英国、澳大利亚、加拿大、芬兰、法国、希腊、爱尔兰、以色列、意大利、新西兰、葡萄牙、塞埔路斯、瑞典和瑞士。2)而任何时间曾经成为巴基斯坦、孟加拉、以及其他非上述16国国籍的海外印度人,都没有资格。[28] 虽然新法案准许持双重国籍的海外印度人无限期在印度居留, 但与菲律宾双重国籍政策不同的是,海外印裔双重国籍持有者没有投票权, 也不能竞选公职。2005年1月7日,在孟买召开的第三届海外印裔代表大会上,印度新总理辛格宣布,双重国籍政策扩大到所有海外印度人,当然前提同样是海外印度裔外国公民所在国法律也承认双重国籍。辛格特别指出海外印裔资金和技术对印度经济建设的重要性。他说,在下一个10年里,为了帮助印度保持7-8%的年增长率,印度须约1,500亿美元的资金进行基础设施建设,而“这主要靠外国投资,实际上是海外印度人的投资”。[29] 目前,海外印度人约2,500万,分布在全世界人民110个国家。仅波斯湾地区印裔移民的定期汇款,即帮助印度国家外汇储备增至1,310亿美元。[30] 但在印度政府看来,这还不够。印度希望,通过双重国籍政策的激励,移民大量存款能转变成工商业与社会基础设施的投资。其经济务实与功利意图,毫无掩饰。与我们主题相关的是,在中国海外华人双重国籍政策的支持者看来,印度的个案,对中国的借鉴意义,在于两国相似的基本国情:同为正在崛起的亚洲发展中国家、不久将来潜在的世界强国、世界上人口最多和向外移民输出最多的国家之一等等。

  

   三 中国海外华人双重国籍的争论

围绕双重国籍问题,上文里我概述、分析了争论的国内外背景与政策实践。下面,我将简要叙述海外华人双重国籍争论在中国的情况。中国对海外华人双重国籍议题的回应,一方面是媒体受海外华人团体的推动下热烈讨论,同时私下里是一些社会知名人士通过特有的管道与场合积极沟通呼吁;另一方面,反过来又受中国政府新颁布的、与国际惯例接轨的移民政策改革鼓舞。(点击此处阅读下一页)


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