返回上一页 文章阅读 登录

何宗海:中国现代教育产权制度

更新时间:2008-08-20 11:12:31
作者: 何宗海  

  

  [摘要] 第一部分:市场经济条件下的现代教育产权制度。产权的收益权和处置权与所有权的一体性、一致性是产权合法性的根本体现。教育产权明晰之后,多元化变革和交易费用将是我国现代教育产权制度建立过程中首先遇到的两个重大疑难问题。长期以来,有关“教育能否营利、能否取得回报”争议的直接指向,是教育产权不明晰和缺乏相应规范的、可操作的教育产权制度。不允许教育产出和盈利,是否意味着只允许教育投入和亏损呢?答案当然是否定的。教育能否盈利,是由教育的产业经营性质和经营实践所决定的。经营好,便可盈利,经营不好,不仅不能盈利,也便失去了生存空间。由于教育具有公共性的特殊社会职能,以建立现代教育产权制度为核心的教育体制改革可以滞后于经济体制改革,但不能以教育的公益性和公平性为借口,人为地拖延或者拒绝这种改革。站在新世纪的历史制高点上,人们将会越来越清楚地看到,教育文化的开放,才是一个民族灵魂的真正开放。现代教育产权制度是一种将教育产权的各种功能按照一定的教育教学规范予以优化组合、发挥其效用的制度;是由一系列教育产权关系和教育产权运用规范组合而成的制度;是对所有教育产权形式加以保护的一种法律制度。

  第二部分:现代教育产权的内涵及其特征。教育产权是以特定的教育领域内的资产、资本和政策、服务等,为存在基础和前提条件的。教育产权是一种教育主体对教育客体所拥有的所有权、占有权、使用权、支配权、收益权和处置权等权利。可归纳在资本产权之内的政策产权、人力资本产权和服务产权是教育及其他社会公共事业(产权主体)具有的特别产权,是由国家法律以及相关政府赋予的职能性权利。其中也涵盖不同的教育产权主体基于对特定客体的权利,相互之间发生的各种各样的经济关系。通常有教育教学、教育管理、资产管理、资本运作、领导与被领导、监督与被监督、学校与教职员工之间、教师与学生之间等的相互关系。

  第三部分:制度保障下市场配置教育资源。教育资源是指包括人类自有教育活动和教育历史以来,在长期的文明进化过程中所创造积累的教育知识、教育经验、教育技能、教育资产、教育费用、教育制度、教育政策、教育品牌、教育人格、教育理念、教育史籍、教育设施、教育市场、师资、生源以及教育领域内外人际关系的总和。教育资源具有其自身以体现公益性为核心价值的公共性、受市场价值规律支配的产业性、志存高远的理想性、一脉相承的继承性、客观上的差异性、构成因素的流动性的特点。实行市场配置教育资源的意义和作用在于:有利于促进教育体制改革和健全社会主义教育市场体系;有利于推进教育保障制度建设,把教育纳入社会保障的法制轨道进行管理运作;有利于转变政府及其教育行政主管部门职能,增进廉洁高效有利于更有效地提升教育资源的效用,扩大教育资源作为公共产品的市场供给。教育资源市场配置的原则和方式 :公益公平法定原则;受益主体明确原则;产权明晰原则;权利利益对称原则;教育主体自主原则;“能推向市场的都要推向市场”原则。采取“宏观计划,微观市场”的资源配置方式适合我国教育的现实和教育改革发展方向。市场配置教育资源的制度保障:一是公益保障制度是市场配置教育资源的根本前提;二是现代教育产权制度是市场配置教育资源的先决条件;三是自主治校制度是市场配置教育资源的基本保证。

  第四部分:建立现代教育产权制度的机制和途径。建立适应市场经济条件下公共教育运行的法治机制:一是教育资产所有人机制;二是教育法人机制;三是公共教育经费管理机制;四是教育教学管理监督机制;五是教育资产(资源)评估审核机制。拓展符合现代教育发展的实现途径:一是从教育产权重组和股份制改革开始,实现教育投资主体的多元化;二是建立健全教育产权交易市场;三是保证教育产权主体的合法权益和办学自主权;四是加快教育产权制度改革要与教育产权关系立法、教育人事制度改革、政事分开以及自主办学制度的建立结合起来;五是充分发挥教育金融制度在市场配置教育资源中的作用。

  在稀缺性的现实世界里,产权无比重要。在这样的世界里,如果没有一套法律制度区分和保障“你的和我的”,人们将有足够的动机掠夺而不是创造财富[1]。

  ——题记

  

  第一部分:市场经济条件下的现代教育产权制度

  

  界定教育产权,是为了使教育从制度上融入社会主义市场经济的一种权利选择。无论从法律的、经济的或是管理的、专业的等任何角度看今天的教育,人们都不得不承认,公共教育(不区分所有制形式)终归是一种国家计划指导下的市场经济行为。在资源稀缺的教育市场上,由产权制度通过具体的、责权利明晰的制度安排解决各种矛盾争端,总比单一的行政措施更为和谐有效,更为科学合理。我国现代产权制度变革的成功实践表明,产权制度的功能要求产权关系和产权使用规则。

  美国产权经济学家巴泽尔这样认为:只有产权得到相对明确的界定,财富的归属才会明确,价值量才能确定[3]。2007年4月,《南方人物周刊》记者采访我国著名经济学大师张五常先生,提出了这样一个问题:如果您处在邓小平的位置上,但只能做一件事情,您会做选择什么呢?先生肯定地回答:我会清楚界定权利,这是中国发展的关键。人与人之间的权利要界定清楚,模糊不清的话,大家都没饭吃。权利界定清楚后才会有市场,市场是不可能在权利混淆的情况下运作的[4]。沈阳师范大学谢作诗先生“菩提本无树”的观点对产权的认识入木三分。他认为,资源名义上可以国有,但因为交易费用的缘故,不可能让每个人都行使所有权的[5]。

  所有权是产权内在的基础和核心。在产权关系中,是因为所有权派生了其他权利,教育产权亦然。只有具备了所有权,才能具有占有权、使用权、支配权、收益权和处置权等权利,才具有委托他人(或法人)行使这些权利的主体资格。因此,仅仅在管理层面上具有占有权、使用权和支配权,仍然不能真正体现所有者权益,往往会产生侵权纠纷,造成权利和利益不对称、成本收益外溢等。

  产权的收益权和处置权与所有权的一体性、一致性是产权合法性的根本体现。包括教育界在内的现实社会的各行各业,通常均存在产权所有权与其派生的其他权利相分离的情况。物权法学理论也允许这种分离情况的存在。但一般情况下并不包括收益权和处置权。收益权与处置权的转移总是与交易费用具有密切的关系。目前我国公有制事业单位(包括公立学校)普遍实行的“收支两条线”制度和财务审计制度,就属于这种情况。面临多元化的市场经济格局,所有权与(不包括收益权和处置权的)占有权、使用权、支配权等权利相分离的情况,虽然从理论到实践,为“政校分开”提供了前提和可能,但这种情况肯定不是现代教育产权制度的最佳状态。如果教育资产的名义所有权与实际所有权是一致的,该所有者行为的成本和收益就是对称的,一般不会有成本收益外溢发生。反之,就必然存在成本和收益不对称或收益外溢的情况。不具有所有权的民事行为,在权益上最终要受到所有权的制约,这种制约最终体现在处置权和收益权两个方面。在多元化的市场经济条件下,多元化的教育产权结构才是与之相匹配、相适应的制度安排。建立现代教育产权制度的意义在于逐步完善各教育产权利益主体的相互关系,便于更好地发挥教育资源的作用,实现教育产权的价值。教育改革与发展现状迫切要求建立符合市场经济发展趋势的现代教育产权制度。统一的教育市场体系建设要求对计划经济体制下形成的“一大二公”的教育产权制度进行变革。

  产权是一切经济制度的基础。亚当·斯密当初提出和论述的著名的“看不见的手”,就包含了产权制度对于市场的作用:只要有适当的法律与制度的框架,个人追逐他们自己的利益的行动,可以无意识地(不经意地)产生有利于整个“社会”利益的结果[6]。现代经济学家们相信,制度是一个国家长期经济绩效的首要决定因素,其重要性超过了资源、劳动力和技术。不同时期的经济学家们经过长期的研究所形成的共识是,产权制度是经济运行的基础,有什么样的产权制度,就会有什么样的经济结构、什么样的生产效率。这一共识为现代教育产权制度的建立提供了理论和实践的依据。

  为适应教育的改革与发展,近年来,在一些地方教育行政部门的主导下,进行了一些被称作为现代学校制度的变革。其内容是“以学校法人制度为主体,以有限责任制度为核心,以教育管理经营为表征(原文如此)。基本特征是:具有产权关系清晰、政校职能分开、法人制度健全、组织管理科学、奋斗目标明确。要求学校必须有必要的财产、组织机构和场所,能够独立承担民事责任;具有人格、财产和责任的独立性”[7]。这个思路基本上是照搬现代企业产权制度改革的模式而来的。应该说,其用意和出发点是好的。我们不妨问问从大学到小学的校长们,谁有这个能力做得到?除非这所学校是这个校长花钱买下来的。如真按照上述条件做到了,那这个校长早已成教育厅(局)长了。很显然,在教育产权尚不明晰、制度尚未建立、统一规范的教育市场框架尚未形成之前,谈学校(尤其是公立学校)的法人主体、产权清晰、政校分开,无疑是在做一些无源之水、无本之木的文字游戏。

  明确界定、保护教育产权是有效率的制度安排的基本要求。全面建立健全现代教育产权制度,将是我国社会主义市场经济改革和发展中不得不攻坚的焦点和热点问题,中国的经济体制改革已推进到了产权制度变革的核心层面[8]。建立健全适应市场机制的现代教育产权制度是市场配置教育资源的先决条件。在国内教育市场机制不健全,发育不完善的情况下,我国教育体制改革和教育资源配置面临诸多机制性和政策性障碍,最为突出的是资源配制的主体不明确、目标不清晰、保障不完善、缺乏健全的法规政策支持等。在计划经济体制下形成的传统观念和政策制度,都会成为教育资源优化配置的阻力。教育市场的完善程度及其有效性决定和影响着教育资源配置的有效性。只有“产权明晰、权责明确、政校分开、管理科学”,才可能有效地规范教育资源市场配置后的办学行为和资源经营风险。

  教育产权明晰之后,多元化变革和交易费用将是我国现代教育产权制度建立过程中首先遇到的两个重大疑难问题。就总体而言,我国教育产权制度的建立以及教育产权的多元化变革,尚处于由计划体制向市场体制转变的起步阶段。由于教育具有公共性的特殊社会职能,以建立现代教育产权制度为核心的教育体制改革可以滞后于经济体制改革,但不能以教育的公益性和公平性为借口,人为地拖延或者拒绝这种改革。否则,教育将成为整个国民经济和社会事业发展道路上的绊脚石。改革开放30年了,经济体制在改革,在发展,社会事业在改革,在发展,与社会经济改革与发展息息相关的教育体制也必须适应这种改革和发展。无论任何形式的经济所有制关系,教育产权的权责利高度统一、教育主体归属和收益归属明确、保护严格、流转顺畅、财产权利和利益对称都是至关重要的。站在新世纪的历史制高点上,人们将会越来越清楚地看到,教育文化的开放,才是一个民族灵魂的真正开放。

  长期以来,有关教育能否营利、能否取得回报争议的直接指向,是教育产权不明晰和缺乏相应规范的、可操作的教育产权制度。不允许教育产出和盈利,是否意味着只允许教育投入和亏损呢?答案当然是否定的。教育能否盈利,是由教育的产业经营性质和经营实践所决定的。经营好,便可盈利,经营不好,不仅不能盈利,也便失去了生存空间。这是一个再明了不过的物竞天择[9]的市场经济法则,根本没有必要引起争议。在争议终归有了可以获取合理回报[10]的法定答案的时候,也仅仅是针对所谓的民办教育而言的。公办学校不是不需要回报,而是他们的回报都在“内部”消化了。什么样的回报是合理的?“南洋教育储备金”事件似乎渐渐地成为遥远的往事,渐渐地从人们的记忆中淡出了(但投身教育和关注教育的人们永远也不会忘记:这是一次在新世纪的法制国家里,有人利用教育产权不明晰、资产关系混乱,借助公共政策,针对私立教育进行的一场掠夺资源的“土改运动”!)。就在2007年底北京召开的第四届中国教育家大会上,笔者目睹了这样两件事情。第一件是:安徽有一家私立学校,自称办学业绩和效益都不错,借助广告宣传在大会上火了一把之后,立即宣布:从2008年开始,学校将全部资产(包括有形资产和无形资产)无偿捐赠给当地政府,学校从此转为公办。这让人有些丈二和尚摸不着头脑。是她(法定代表人是位女性,是位从事教育教学工作20多年的人民教师)不热爱这摊子从父辈那里继承下来的属于自己的祖传家业吗?(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/20205.html
文章来源:作者授权爱思想发布,转载请注明出处(http://www.aisixiang.com)。
收藏