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田野:国际制度与国家自主性——一项研究框架

更新时间:2008-08-06 07:55:48
作者: 田野  

  当国家接受了国际制度对其经济政策的“硬预算约束”时,国家将为违背其国际承诺而承担显著的成本。当这种成本足够大且成为各博弈方所具有的“共同知识”时,政府强化预算约束的承诺就变得可信了。国有企业知道政府不可能在自己偷懒时出面救助,因此不得不付出努力。于是,策略组合(付出努力、撒手不管)成为新的均衡,从而导致了更高的总收益。

  上述模型中的国有企业只是一种特殊类型的社会行为体。我们可以把其置换为其他类型的社会行为体,从而得到更具一般性的命题。即国家通过参与国际制度来摆脱某些社会行为体对其的“俘获”,从而找回自身的自主性。尤其当某些社会行为体相对于国家的力量非常强大时,参与国际制度甚至可能成为国家摆脱社会“俘获”的唯一途径。众所周知,意大利“国家弱而社会强”。由于政府讨好各种强大的社会利益集团,意大利的通货膨胀率和公共财政赤字多年都居高不下。高通胀和高赤字政策导致社会福利总体水平的下降,但政治家为了应付选举而不得不维持这种损害国家经济的政策。[24] 在这一背景下,意大利的国家精英决定加入欧洲经济与货币联盟。1992 年,意大利签署了建设欧洲经货联盟的三个阶段和六项趋同标准的《马斯特里赫特条约》。此后,阿马托政府、钱皮政府、迪尼政府和普罗迪政府均为达到马约提出的条件而不懈努力。意大利是欧元区十一个国家中唯一征收欧洲特别税的国家。经过几年的艰苦努力,意大利的通货膨胀率和公共财政赤字降到了趋同标准的要求。1998 年5 月,意大利通过了资格审查,及时搭上了经货联盟的头班车。

  

  命题2:在国内政治制度结构分散的情况下,国家会利用国际制度来增强其自主性。

  

  国内政治制度的结构反映了决策权威集中和分散的程度。决策权威越分散,国家实现其目标的否决点(veto points)就越多。在此,我们将行政部门/联邦政府/中央政府看作国家的代表,因为它们一般要比立法部门/联邦单位/地方政府在更大的范围内代表了整个国家的利益。例如,美国总统是美国唯一经由全国性选举产生的职位,通常被看作美国国家的化身,而国会议员则首先要对其所在的选区负责,其选区利益往往压倒国家利益而成为其政治行为的主要动力。

  所谓否决点,就是某一政策流产的决策点。由于各国的制度结构设计不同,各国政策制定机构相互联结的方式不同,每个国家在制度上的否决点所处的位置就可能不同。[25] 比如,在总统制下,立法部门与行政部门相互制衡,立法部门就构成了否决点。由于联邦单位拥有对某些政策的否决权,联邦制下的联邦政府比单一制下的中央政府往往具有更少的行动自由。因此,在决策权威分散的情况下,国家决策者更可能面对着政策实施中的路径闭锁,从而不得不求助于国际制度。正如丹尼尔·德瑞日纳(Daniel Drezner)所指出的:“国际制度能够提供在国内领域实施政策的必要资源。没有国际制度,这些政策将难以实施。如果国际制度的政策偏好与国内政策的发起者相一致,与国内政策的批准者相冲突时,国内政策的发起者将愿意采取国际化战略。进而言之,发起者通过将国内政策与国际制度直接相连的方式,增加了该国逆转其政策选择的声誉成本。在分权化的国家中,国际制度通过减少事后选择的机会来扩大事先选择的范围。”[26]

  美国是一个典型的分权化国家。美国宪法第一条第八款规定:国会有权“管制同外国的、各州之间的和同印第安部落的商业”。[27] 依据这一条款以及其他相关宪法条文,美国贸易政策的制定权属于国会。由于国会议员的选举方式,特殊利益集团容易产生对贸易政策的控制。最典型的案例莫过于1930 年美国国会通过了《斯穆特-霍利关税法》,加剧了美国和世界经济的“大萧条”。为了避免重蹈覆辙,战后美国除了推进国内制度的变革外,还将自己和国际经济制度紧密捆绑起来。正是在美国的这一国内政治背景下,国际货币基金组织、关税与贸易总协定等国际制度构成了战后自由主义国际经济秩序的基石。

  

  命题3:与制度化水平较低的国际制度相比,制度化水平较高的国际制度给国家带来的自主性有时反而较高。

  

  根据正式化、集中化和授权化程度,我们不仅可以区分国际制度安排的基本形式,而且可以直接比较这些不同制度形式之间制度化水平的高低。国家对国际制度的遵守程度在很大程度上取决于国际制度的制度化水平。当制度化水平较高时,国家为违约而遭受的制裁成本和声誉成本一般都相对较大。詹姆斯·麦考尔·史密斯以争端解决机制为例探讨了两者的相关性:如果争端解决机制的条文化程度越高,政府遵约的可能性水平就越高。因为争端解决机制得到的缔约国授权越多,其机构独立性就越强,就越可能不偏不倚地确认违约行为并执行第三方裁定,从而使违约行为承受更大的成本。[28]

  这样,当国际制度的制度化水平较高时,缔约国将受到遵约的更大压力,从而在政策制定和实施过程更严格地符合国际制度的要求。而当国家行为体的意愿与国际制度的功能要求相一致,而与一些社会行为体的偏好相冲突时,制度化水平较高的国际制度将使国家行为体在国内博弈中获得更大的优势。国家行为体可以将国际制度的约束刚性作为政策合理性与合法性的重要源泉,更有效地推行那些与某些社会行为体偏好不相一致的政策,从而实现自己的目标。在所谓“改革攻坚阶段”的历史关节点上,中国加入具有一定超国家属性的WTO,使政府以严格履行国际承诺的理由来尽快突破国有企业改革等制约改革进程的若干“瓶颈”,就是一个典型的例子。

  

  四、结语

  

  随着全球化的加速发展,国内政治经济与国际政治经济的界限日益模糊。国际制度不仅被用来作为全球治理的首要工具,而且成为国内治理的重要途径。迈尔斯·卡勒(Miles Kahler)和戴维·莱克(David Lake)指出:“对治理的影响来说,全球化强化了偏好经济开放的政治行为体,这些行为体也会设计制度来确保他们的偏好转化为政策。如果统治联盟具有了经济开放的偏好并创造了制度来提高政策承诺的可信性,即使存在对全球化的激烈反对,政策也将难以改变或难以迅速改变。”[29] 作为最强大的政治行为体,国家在创设制度上具有比一般社会行为体更大的优势。当国际制度所发挥的功能符合国家的偏好时,国际制度就被国家行为体引入国内治理,从而使国际制度得以创设或得以扩散。

  作为理性主义国际制度理论的延伸,本文仍从国际制度功能的角度来解释国家何以产生对国际制度的需求。但与体系层次上的国际制度理论不同的是,本文从国家自主性的概念出发,揭示了国际制度创设与扩散的部分国内政治根源。由于国际制度可能会增强国家自主性,国家行为体将利用国际制度来改善国内治理。当然,正如大量全球主义的文献所显示的,国际制度也可能会削弱国家自主性。在什么条件下国际制度会增强国际自主性,在什么条件下国际制度会削弱国家自主性,需要加以进一步的探索和研究。

  

  注释:

  

  [1] Alexander Wendt, “Anarchy Is What States Make of It”, International Organization, Vol. 46, No. 2, Spring 1992.

  [2] Joseph Nye and Robert Keohane, “Transnational Relations and World Politics: A Conclusion”, International Organization, Vol.25, No.3, Summer 1971; Robert Keohane and Joseph Nye, Power and Interdependence: World Politics in Transition, Boston: Little Brown, 1977.

  [3] Robert Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, New Jersey: Princeton University Press, 1984.

  [4] Theda Skocpol, “Bringing the State Back in:Strategies of Analysis in Current Research”, in Peter Evans, Dietrich Rueschemayer and Theda Skocpol eds., Bringing the State Back in, Cambridge: Cambridge University Press, 1985.

  [5] [美]西达·斯考切波著,何俊志、王学东译:《国家与社会革命:对法国、俄国和中国的比较分析》,上海世纪出版集团,2007 年版,第30-32 页。

  [6] Theda Skocpol, “Bringing the State Back in:Strategies of Analysis in Current Research”, in Peter Evans, Dietrich Rueschemayer, and Theda Skocpol, eds., Bringing the State Back in, p.14.

  [7] Thomas Risse-Kappen ed., Bringing Transnational Relations Back in: Non-State Actors, Domestic Structure and International Institutions, Cambridge: Cambridge University Press, 1995, p.19.

  [8] Theda Skocpol, “Bringing the State Back in:Strategies of Analysis in Current Research”, in Peter Evans, Dietrich Rueschemayer, and Theda Skocpol eds., Bringing the State Back in, p.20.

  [9] Peter Katzenstein ed., Between Power and Plenty: Foreign Economic Policies of Advanced Industrial States, Madision: University of Wisconsin Press, 1978; Thomas Risse-Kappen ed., Bringing Transnational Relations Back in: Non-State Actors, Domestic Structure and International Institutions, Cambridge: Cambridge University Press, 1995.

  [10] John Ikenberry, David Lake and Michael Mastanduno, “Introduction: Approaches to Explaining American Foreign Eonomic Policy”, International Organization, Vol.42, No.1, Winter 1988, p.3.

  [11] Joanne Gowa, “Public Goods and Political Institutions: Trade and Monetary Policy Processes in the United States ”, International Organization, Vol.42, No.1, Winter 1988.

  [12] Lisa Martin and Beth Simmons, “Theories and Empirical Studies of International Institutions”,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《国际观察》2008年第2期
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