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余晖:监管热的冷思考

更新时间:2008-04-29 22:24:14
作者: 余晖 (进入专栏)  

  

  

  依法改革行政体制

  

  行政体制改革应该成为宪政改革的一个部分。唯有如此,才能在合理确定政府职能的基础上,合理分配行政机构的治理功能。但从传统的改革的方式来看,一直沿用的是封闭式的“三定方案”,而非立法或修法在先,由专门的法律来确定新机构的“三定方案”。这种做法虽然能够取得近似行政组织法的地位,而它的随意性和常变性又使得它很难具备行政组织法的严肃性和权威性。如果不迅速解决这些行政机构的组织合法性,任何机构改革恐怕难以取得真正意义上的制度创新。

  其实,在国务院行政审批制度改革领导小组印发的《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》的通知中所确立的合法原则、合理原则、效能原则、责任原则和监督原则,已经清楚认识到了行政审批、机构改革和法律法规之间的互动性。但仔细分析这五项原则,尤其是前三项原则,我们可以发现它们之间在实际操作过程中,存在着严重的矛盾和缺陷:第一,合法原则其实强调的是现有的法律基础,而合理原则主要来源于《行政许可法》,具有创新意义。如果按照新的合理原则对现有法律进行梳理,不难发现大量“合法”的行政审批是不合理的。那么这些旧的但是“合法的”行政审批是否都应该取消呢?显然很难。第二,三定方案所设立的新的机构,其行政审批项目也大量由原机构转移而来,行政审批改革与三定方案保持一致,实际就等于承认它们现有的虽然“合法”却不合理的行政审批。这样,最重要的合理原则就有可能成为摆设。第三,对大量“合法”但不合理的行政审批行为进行监督和追究责任,岂不也难以治标与事无补吗?第四,行政改革中的立法滞后和

  “一刀切” 的急噪做法,其结果导致立法机构和行政司法监督机构的权力长期薄弱,而行政机构则大权独揽,尾大不掉。

  为此,笔者建议:

  第一,在行政审批改革领导小组和中编办的基础上成立国家行政管理体制改革委员会,统合领导行政审批和机构改革,并对现有行政法律法规提出修改意见,同时参与新的立法。

  第二,该委员会应该借鉴和完善行政审批改革领导小组成立专家咨询小组的做法,吸收法律、经济、行政管理、社会等学科的优秀专家和学者,并提供必要的条件让他们开展深入的调查研究,并以此提出行政审批、机构建设和相关立法的建议。

  第三,除了吸收专家学者,该委员会还应该吸收有关行政相对人(企业家、行业组织、社会群体和自然人)的代表参与行政管理体制改革。由于行政相对人是不合理的行政审批和行政管理的最敏感的受害者,相对于专家学者,他们其实更有发言权。这是解决行政审批和行政管理体制改革中严重存在的官员、学者和行政相对人之间信息不对称的最有效途径。

  第四, 必要的时候,行政改革领导机构可以设立听证制度,公开讨论具体行政审批和相关抽象性行政行为的取舍。

  只有立基于这些必不可少的工作,我们才能够在应该建立管制的地方,看到依法管制的曙光。


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