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周黎安:中国地方官员的晋升锦标赛模式研究

更新时间:2008-04-02 22:46:05
作者: 周黎安  

  

  它的主要特征是参赛人的竞赛结果的相对位次,而不是绝对成绩,决定最终的胜负,因而易于比较和实施。各参赛人为了赢得比赛而竞相努力,以取得比别人更好的比赛名次,这是锦标赛的激励效果。在一定条件下(比如参赛人的风险倾向是中性的),锦标赛可以取得最优的激励效果。①「关于锦标赛更为详细的论述,读者可参见Lazear(1995)。」锦标赛激励在契约理论中通常被视为相对绩效评估的一种形式,相对绩效评估的好处在于,当多个代理人从事的任务中涉及某种共同的未被观察的因素,比较代理人的相对绩效可以剔除这些共同因素的干扰,增加评估的精确度,从而提高激励契约的激励强度。

  在一个组织内部,提拔锦标赛的优胜者到更高的职位并不花费委托人的额外资源,职位在事前是固定的,如果有空缺的话,无论如何需要提拔一人填补它,因此在决出优胜者之后委托人没有改变事前承诺的激励,在这个意义上说,锦标赛对参赛人的奖励具有良好的事前承诺的性质(Malcomson ,1984)。我们后面还要讨论这一点。

  本文所定义的晋升锦标赛作为一种行政治理的模式,是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛,竞赛优胜者将获得晋升,而竞赛标准由上级政府决定,它可以是GDP 增长率,也可以是其它可度量的指标。这里涉及的地方官员主要是各级地方政府的行政首长。②「有意思的是,晋升锦标赛不仅在各级地方政府被"复制",同时也在一些"准行政"单位被复制。比如国有企事业单位,这些机构的领导和行政官员面临一样的仕途,经常"双向"流动,在同一个"官场"上竞争,因而在晋升激励上是类似的,同一行业的国有企业之间(如中国移动与联通)和事业单位(如几个重点大学)之间竞争的晋升锦标赛性质就非常明显。」

  晋升锦标赛作为一种激励和治理手段绝非改革开放以来的发明,在改革前的毛泽东时代就常被使用,如大跃进时期各省市竞相就粮食产量大放"卫星",也可以看作是一种晋升锦标赛的现象。

  改革开放以来晋升锦标赛的最实质性的变化是考核标准的变化,地方首长在任期内的经济绩效取代了过去一味强调的政治挂帅。这种转变的契机是党中央在十一届三中全会以来拨乱反正和全党工作重心从阶级斗争转向经济建设。经济改革和发展成为各级党委和政府的头等大事,经济绩效也就成了干部晋升的主要指标之一。在上世纪80年代初邓小平提出了改革党和国家领导制度的重要思想,包括强调干部队伍的年轻化、知识化和专业化,鼓励老干部的离休退休,引入任期制和年龄限制。1984年中央决定适当下放干部管理权限,确定了下管一级的干部管理体制,使得省级政府可以通过任命权对下级政府发动经济竞赛。这一系列举措均为改革开放以来新型的晋升锦标赛奠定了制度基础。

  有一系列现象的存在可以说明地方官员之间在晋升锦标赛下的激烈竞争行为。

  地方政府官员非常热衷于GDP 和相关经济指标的排名。与此相联系的,当上级政府提出某个经济发展指标(如GDP 增长率),下级政府就会竞相提出更高的发展指标,出现层层分解、层层加码现象。这方面的例子比比皆是,最近的一个例证是,在全国的"十一五"规划中,年均经济增长预期目标设定为7.5%,而在全国31个省市公布的"十一五"规划中,预计平均GDP 增速却是10.1%,最高的达13%,最低为8.5%,以至于国家发改委紧急发文要求各省市为GDP 增长"减速".①「《第一财经日报》2006年4月14日。」

  晋升锦标赛不是在任何一种政治体制下都可以发挥效力的,它至少需要以下几个技术前提。

  第一,上级政府的人事权力必须是集中的,它可以决定一定的晋升和提拔的标准,并根据下级政府官员的绩效决定升迁。第二,存在一种从委托人和代理人的角度看都可衡量的、客观的竞赛指标,如GDP 增长率、财政收入、出口创汇量。

  如果委托人基于一些模糊和主观的标准决定参赛人的晋升,参赛人就会无所适从,最后胜负的决定也难以让参赛人心服口服。也就是说,竞赛指标越模糊,越主观,晋升锦标赛模式的激励效果就会越差。第三,各参赛主体即政府官员的"竞赛成绩"是相对可分离和可比较的。如果大家像是一个团队内的成员,彼此高度分工协作,个人的绩效无法单独衡量,那竞赛就失去了可以比较的基础。第四,参赛的政府官员能够在相当程度上控制和影响最终考核的绩效,这主要涉及到被考核的指标与参赛人的努力之间是否存在足够大的关联,如果关联度太弱,激励效果将会很小。最后,参与人之间不容易形成合谋。②「当然还有一个条件需要提及,那就是在过去必须有足够的官员因为政治竞争而晋升或离开行政岗位。据周黎安等(2005)的统计,在1979-2002年涉及到28个省区直辖市在位的187位省(市)委书记和157位省(市)长中有25.9%的官员得到晋升,41.6%的官员离开了主要岗位。」可以设想,如果所有参赛人通过私下合约使所有人的绩效都保持相同(如大家都偷懒),那大家就都成了胜者,平分最高奖,或以相同的概率得到晋升,这肯定有损于委托人的利益。集体偷懒主要发生在锦标赛的优胜者与非优胜者的奖励差异不大的场合。当两者差异足够大时,单个参与人会产生偏离合谋的激励,因为当其它人遵守合谋下的表现的情况下,一个人的努力工作将很容易脱颖而出,独得优胜奖。

  要满足上述所有这些条件并不容易。举例来说,Besley and Coate(1995)利用美国州级水平的数据研究美国州长之间是否存在一种标尺竞争(yardstickcompetition ),在他们的模型中,选民是委托人,州长是代理人,选民也许会以邻近州的税率和其它经济指标作为基准来判断他们所在州的州长是否胜任,从而在下次竞选时决定是否支持连任。这里的政治竞争似乎也可以看作是由选民发动的对州长们的晋升锦标赛,只是这里的晋升变成了连任。但是,这个模型与真正的晋升锦标赛还是有一定的距离的。首先,选民们的偏好各不相同,众口难调,相对可度量的税率只是其中的一个方面,这里既不存在集中的人事权,也不存在一个统一的可客观度量的绩效标准决定州长的政治命运。③「中国古代历朝皇帝治理地方官员就受制于当时的经济统计技术,难以真正使用锦标赛的方式,只能模糊地强调上缴税收和地方治安,GDP 的统计只是在二战之后才成为可能。」其次,州长的许多经济决策(如税率的设定)并非可以独立做出,州议会在其中的作用可能更大,上述的第四个条件也不满足,即使存在所谓的标尺竞争,由于州长无法直接控制或影响选民关心的税率和其它方面,最终的对州长的激励效果也是要打折扣的。

  那么,中国具备哪些政治与经济条件因而特别适合采用晋升锦标赛的模式呢?

  第一,中国是中央集权的国家,中央或上级政府有权力决定下级政府官员的任命,即具有集中的人事权。第二,无论是省与省之间,还是在市、地区、县、乡之间都有非常相似的地方。这些地方政府所做的事情很相似,所以他们的绩效比较容易进行相互的比较。中国从计划经济时代就已显出端倪的M 型经济结构使得各个省区(包括省以下的区域经济)的经济绩效具有相当程度的可比性,而前苏联的U 型经济结构则难以在各区域之间进行经济绩效比较(Qian and Xu ,1993;Maskin等,2000)。这使得晋升锦标赛的第三个条件得以满足。在中国目前的行政体制下,地方官员对地方经济发展的具有巨大的影响力和控制力,一些最重要的资源,如行政审批、土地征用、贷款担保、各项政策优惠等等均掌握在地方政府的手中,因而满足第四个条件。最后,跨地区的地方政府官员之间的合谋在中国目前的晋升体制下不是一个现实的威胁,地方官员之间的高度竞争才是常态。

  原因在于,晋升与不晋升存在巨大的利益差异,这不仅表现为行政权力和地位的巨大差异,而且在政治前景上也不可同日而语:不晋升可能意味着永远没有机会或出局,而晋升意味着未来进一步的晋升机会。

  我们还需要指出,晋升锦标赛在中国实施还有其它一些特殊的便利。首先,锦标赛的激励效果是逐层放大的。中国行政体制由中央、省、市(地区)、县和乡镇五级政府构成,晋升锦标赛可以发生在中央以下的任何一级地方政府之间,而中国"块块"行政管理体制在不同层次上的同构性使得晋升锦标赛得以普遍推行。比如说,在省一级干部之间采取以GDP 为基础的锦标赛竞争的话,那么省级官员就必须提供较高的GDP 增长水平。为此,他们可能会在辖区内的市一级推行GDP 锦标赛竞争,而市又会在县一级推行锦标赛竞争,如此一层一层地往下推进。

  各级地方政府官员都在不断放大的锦标赛激励下,为了出人头地而努力。这可以很好地解释为什么中央颁布一个经济增长目标,下级政府就会竞相提出更高的增长指标,而且行政级别越低的地方官员提出的指标越高。其次,在相当长的时期内,中国政府官员处于一个非常封闭的"内部劳动力市场",即一旦被上级领导罢免、开除,就很难在组织外部找到其它工作,作为官员个人也不能随意选择退出已有的职位,仕途内外存在巨大的落差,产生一种很强的"锁住"效应,造成一旦进入官场就必须努力保住职位并争取一切可能的晋升机会(Zhou,2002)。

  其效果非常类似于日本企业终身雇佣制下的内部劳动力市场,一个雇员跳槽离开企业被外部市场认为是一个坏的信号,说明这个雇员能力有问题,致使雇员难以跨企业流动,而不得不在企业内部努力寻求晋升(Aoki,1988)。近些年来,随着中国市场经济的发展,干部"下海"的情况逐渐增多",锁住"效应才逐渐变弱。

  这种逐层推行的晋升锦标赛也同时说明,从职务晋升路径来说,地方官员从最低的行政职位一步一步提拔,进入一个典型的逐级淘汰的锦标赛结构。①「Rosen(1986)对这种锦标赛的特征进行了深入研究。」它的最大特征是,进入下一轮的选手必须是上一轮的优胜者,每一轮被淘汰出局的选手就自动失去下一轮参赛的资格。比如说从县长这一级你没有升上去,退休了,或者被罢免了,你不可能再进行下一轮市长的竞争,这就是逐级淘汰。为了进入下一轮,你必须在这一轮获胜才有资格。这样就给地方官员施加了很大的压力,形成一种非常残酷的政治竞争。②「这是中国政府官员与西方民主国家官员选拔的一个重要区别。西方国家的政治家参加竞选并不需要任何事先的政府部门的级别或经历作为前提。」由于中央对每一级别的行政干部有任职的最高年龄的限制,所以从政者必须在一定年龄升到某个级别,否则就没有机会了。比如近年来中央对省部级干部的退休年龄规定为60岁,假设一任的时间正常为5年,这意味着一个普通从政者要逐级提升为省部级干部,在最顺利的情况下也需要20年时间,但通常来说远不止这些时间。近年来国家对干部任职的年龄要求越来越趋于年轻化,使得一轮竞争错过提拔机会就可能永远失去晋升机会,这势必影响到地方官员的晋升策略,比如可能采取"铤而走险"的冒险策略,甚至"跑官买官".从这个意义上说,逐级淘汰制下的行政干部的任职路径和年龄限制均不能随意确定,其中的一些微小变化都会引起巨大的连锁反应,从而最终影响到政府官员的激励。

  要有效推行晋升锦标赛,如何选择参赛人的规模,确定参赛组的构成,是极为关键的。当我们说中国同级区域处于以GDP 增长为基础的晋升锦标赛之下,并不意味着所有的同级地区都应该属于"竞争对手".中国幅员广阔,各地历史地理和经济发展条件差异非常之大,将一些并不属于"同一起跑线"的地区放在一起比较只会带来负面的激励效果:条件好的地区不用好好干也可以轻松胜出,而条件差的地区不管如何努力也无法赶超,其结果只能是条件好的地区不努力,条件差的地区也不努力,自暴自弃。因此,如何选择"可比地区"进行晋升竞争是采取锦标赛治理的重要内容。①「周黎安等(2005)发现了中央运用省级官员的前任平均绩效和同期全国平均GDP 增长率或邻近地区作为比较基准的经验证据,但在统计上,前者的显著性明显高于后者。这一方面反映了在中国省区之间差异性太大前提下中央政府理性选择一个合理"基准组"的努力,另一方面,我们作为研究者不知道中央如何具体选择参赛组和"可比地区",这影响了统计估计的精确度。」

  另一方面,给定晋升职位是固定的,参与竞争的人数越多,晋升的几率越小,参加锦标赛的期望收入越低,为了保证参与人有适当的激励水平,同一组内的竞争者人数不能太多。因此,在晋升锦标赛作为主要的激励模式下,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:zhangchao
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文章来源:《经济研究》2007年第7期p36-50
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