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周业安:度量公共治理

更新时间:2007-10-21 22:58:49
作者: 周业安  

  指标覆盖面达到212个国家和地区,时间是从1996到2002年。这些总体指标包含了几百个度量治理感知的单个变量,这些单个变量的数据来自30个组织构造的33个独立的数据库。2、顾客满意度测量法,比如美国顾客满意度指数(The American Customer Satisfaction Index ,ACSI)。这个度量纯粹是把公共服务的好坏与其消费者的满意程度相关联,通过问卷调查获得顾客对公共服务的满意程度的数据,形成满意度指数。然后用这个指数来评价公共治理的好坏。这类似于商业调查中对企业服务进行的调查。这个指数现在每年都会发布。因为涉及到所有居民的主观判断,对政府的影响很大。3、治理国际(Governance International)发展的一种多元利益相关者评价模型(the GI Governance Health Check),即多元利益相关者3600评价模型。这个模型中有一个像飞镖盘的图。一个图划分为几块,分别代表不同的治理层次。不同层次可以旋转,外围代表不同的顾客。这和测量顾客满意度的方法类似,不过评价方式是多层的。4、Bovaird和Loffler(2003)在利益相关者论基础上发展的过程评价法。过程评价方法更重视的是公共治理的程序问题。他们认为公共治理的绩效评价是结果,结果很多时候是有偶然性的。比如经济发展了、大家都有钱了,可能人们会觉得公共治理也改善了。但是经济发展和公共治理的程序的改变并没有必然的联系,经济发展了人权不一定会得到改善。5、Court, Hyden和 Mease(2002)等人提出的专家意见法。他们认为简单地从居民的角度去测度存在很多问题。因为居民可能本身对公共治理这个概念不太理解。从居民的角度来评价偏差很大,应该从专家的角度进行评价。他们在每个国家或者地区选择35~40个专家,让其打分。他们自己也承认这种方法有很大的缺陷性。首先是专家的选择问题,还有就是打分的时候有相互交流的过程。如果小组的领导人不服责任或者在这方面不是很在行,采集的数据就可能非常无效。

  有人试图将主客观数据结合起来,比如Malik(2002) 、Huther和Shah(1999)等出了将部分数据和部分主观数据加总。我们当时也考虑过采取这种方法,但是担心在加总的时候会存在一些问题。如果客观数据样本和调查数据样本不一致,加总时就会产生困难。最后我们放弃了这种方法。

  关于度量方法,到现在仍然存在很大的争论。首先,不同的治理概念会导致数据采集方案的差异。有些定义可以通过客观数据来度量,而另一些定义则只能通过主观数据来度量。对于两种度量方式孰优孰劣,大家争论不休。其二,既然治理是多元的、系统的概念,是否需要把所有的维度都考虑进来?有的数据的评价是很有侧重的,比如专门的腐败度量、政府信任度量、民主治理度量等等。有的度量则包容宽泛。不同口径下会导致不同的度量效果。某如果定义较窄,那么需要度量的维度较少;反之,需要度量的维度就较多。那么是不是维度越多越好?这就是治理度量当中单一指标和综合指标的争论。可以说,这两大问题的争论贯穿于治理评价的始终。Kaufmann 和 Kraay(2007)明确地指出:相对于试图度量的特定治理概念来说,任何特定的治理指标本身都会存在度量错误;相对于更宽泛的治理概念来说,任何特定的治理指标都是不完美的度量。最近的一些争论(比如WGI提出的第二代治理指数,以及类似的其他人提出的可行动的治理指数等)归纳起来都可以看作以下两个方面:关于主观度量和客观度量的争论以及总体指数和个体指数的争论。

  

  三、天则所公共治理评价思路

  

  公共治理本身不是一个很清晰的概念,它的度量也不是一个清晰的概念。这给我们的研究带来了很大的难度。我们需要清晰地提炼出自己的看法以及度量的思路。下面就讲一下我们在做这个研究的时候采取的评价思路。

  下面给出我们关于公共治理的定义。公共治理就是确保公共领域中相关契约达成、实施和救济的一系列制度安排和作用机制,它通过权利的合理配置和机制设计来实现集体福利最大化。这个定义有以下几个主要方面:1、公共治理是为了解决公共问题的。所谓公共问题,并不局限于纯公共品而是可以包含准公共品以及外部性产品(如公益品)和行为。所以我们度量的不一定是纯粹的政府行为,我们提出的公共治理的度量不是政府绩效的度量,而是在公共领域中的公共治理机制的度量。从我国的现状看,公共治理机制的主体是政府。2、公共治理本质上是集体行动,也就是公共选择过程。既然是公共选择过程,就不可避免地会出现免费乘车现象。公共治理就是通过合理的机制设计和权利安排来有效降低公共领域的交易成本(即政治交易成本)。3、由于公共治理涉及集体利益,就必然存在一个规范性问题。究竟什么是好的公共治理,即善治的标准是什么?和单纯的私人治理不同,在私人领域中只需要考虑资源最优配置。但在公共领域,不仅要考虑资源最优配置,而且还要考虑交易的公平性。也就是说,公共治理必须做到公平和效率的统一,也就是社会福利最大化。4、公共治理是公共选择过程,那么就存在多个参与人。也即,集体利益目标是利益相关者目标的加总。加总过程实际上就是一个社会谈判过程,即政治过程。按照规范的理解,如果这个过程能够保障每个社会成员的利益,就是好的。而好的唯一标准就是布坎南倡导的一致同意原则。5、公共治理作为一个权利配置过程,所涉及的权利和私人治理不同。在私人治理中,财产权是最重要的权利。而在公共治理中,财产权仅仅是一个方面而已。不同的公共问题和人们相应的权利需求相对应。纯公共品对应人们的最基本的权利需求,也就是对生命安全等公民权利和政治权利的需求;准公共品和外部性产品和行为对应人们其他的权利需求,主要是经济、社会和文化权利需求。6、公共治理同时又表现为一个机制设计的过程,借助不同的治理机制来更有效的配置权利和资源。这些机制包括市场、关系和政府等一系列环节,不同治理机制的采纳取决于相对应的交易成本的大小。

  我们认为公共治理有两个需要度量的基本要素。将这两个基本要素提炼出来以后,所有的度量都是围绕其展开的。一个要素是权利。和私人治理类似,公共治理本质上也是权利的配置。这一配置分为两个层次。第一层次是基本权利的配置。基本权利主要是公民权利、政治权利、以及相应的经济社会文化权利。第二层次是和公共资源有关的权利的配置。另一个是政治过程,就是如何保障和实现这些权利。如果我们指望仁慈的政府,就会依靠政府去实现。如果我们接受布坎南的观点,我们就需要一个明确的民主制度保障自己的权利。不同的民主形式在权利保障方面的作用又是不同的。我们要考察的是我们的政治过程是怎样的。

  权利和政治过程合起来就会产生一定的绩效。如果权利和政治过程与绩效之间是简单的线性关系,那么我们就可以通过公共服务评价来度量公共治理。但不幸的是,这种线性关系并不存在。我们看到,一些实行民主的政体并没有获得好的绩效,而一些集权政体反而有高水平的社会经济发展。因此,单纯从绩效角度来评价公共治理,显然违背了公共治理的本意,对改进公共治理没有帮助。我们主张应该从公共治理本身的基本要素来评价。这样才能还原公共治理的本来面目,在这种评价基础上才能更好的提出改进公共治理的建议。

  为了度量我们刚才讲到的两个基本要素,我们的二级指标(一级指标是公共治理,二级指标用于体现公共治理的不同的方面)有下面几个。1、公民权利和政治权利。按照这一权利的内涵,我们通过言论和出版自由、对私权的保护、对自由的保护来加以度量。由于我们打算度量地区,所以国防就没有考虑进来。因为国防是一个国家的整体事务,和各个地区无关。2、社会权。国内法学界通常把经济、社会和文化权利统称为“社会权”,它定义了人们在教育、健康、住房、劳动等方面所享有的权利。按照社会权的通常定义,我们把该项权利分解为公共安全(不含国防,是日常生活中的安全保障)、交通、教育、劳动、环境、公共卫生、住房、社会保障、基本建设等方面加以测度。3、政治过程。其中,关键要体现政府权利的行使、政治过程的透明度和居民的可参与程度。对于居民的参与程度,开始存在很大的争议。最初讨论的时候,有些学者认为考虑我们国家的居民的参与问题作用不是很大。但是从我们的角度看,有参与和完全没有参与是两个概念。在现在有不同渠道参与的情况下,如果忽视参与就无法完全反映政治过程中居民的力量。也就是说我们可能会夸大政府的作用(无论是正面的还是负面的作用)。而且,随着经济的发展,人们参与的领域越来越多,参与的程度也越来越强。政治过程只有体现了利益相关者之间合作管理公共事务、共同生产公共品,才称得上是现代的公共治理。当然,现实的公共事务管理可能就是一个简单的行政管理模式,但我们在评价公共治理的时候,不是为了描述现状,这是我们一再强调的。政治过程就可以分解为行政程序、民主、参与、信息公开、效率、司法和执法等几个方面。其中司法和执法被放入行政范畴中。因为在我国这种政治架构下司法和执法还没有分立,不能将之作为单独的方面进行度量。4、政府廉洁和政府信任。前面三项已经足够表达我们的需要度量的方面了。但是考虑到可能有在技术化处理中被忽略的指标,我们设计了两个综合指标。政府廉洁可以综合体现整个行政管理体制的运行效率和结果绩效;而政府信任反映了居民对政府的整体认知水平。我们通过这两个总体指标的设置来调整前面单项度量的结果。

  在度量方法上,我们采取主观数据度量中的公众意见法。没有采取专家意见调查法,因为我们认为在国内进行专家意见的调查不太可靠。虽然专家对公共治理认识较多,但是他们的意见可能是偏度较大的。如果采取特殊群体的调查方法,如何甄别特殊群体、如何进行特殊群体的抽样又是难度较大的。例如,只分析某个年龄段或者只分析女性受调查者都是无法进行操作的。考虑了经费、人员、方法的特点,我们最后选择了公共意见法。这个方法类似顾客满意度评价。公众意见法的本质在于把当地居民看作是一个当地公共治理的重要利益相关者和消费者。他们对公共治理的主观感受反映了当地居民所认为的所享受的公共治理服务水平,以及他们对公共治理本身的认知水平。我们对某个地方的公共治理进行度量得出的结果会反映居民对当地的公共治理的普遍看法。这个普遍看法可能是有偏差的,但是如果一直使用这种方法,第二次、第三次的研究结果就可以反映出当地居民的感受的变化。这样的效果就会很好。通过一定的抽样方法,我们可以获取各地的样本。通过对这些样本进行询问,我们就能够获得样本在主观上感知当地公共治理的重要信息。基于这些信息,我们就可以给出可比性的度量和评价。我们做了一个假定:当地的公共治理水平和当地居民对当地公共治理的主观感知度存在线性关系。这就意味着:如果当地的公共治理水平好,当地居民对其的主观感知也应该好。不会出现这样的情况:当地的公共治理水平很差,但是当地的居民却反应良好。我们还假定:我们通过抽样得出的样本对当地公共治理的主观评价程度反映了当地的居民总体对当地公共治理的水平的一般认识。

  以对教育的测度为例。设计的问题是:1、在过去两年里,您家为孩子上学大约花了多少赞助费/借读费/择校费?2、对他(她)在学校里的各种教育花费(包括学杂费、补课费、文具、校服等),家里感觉负担重吗?如果家庭中有没有上学的适龄儿童,我会问这个问题。3请问他(她)没有上学主要是什么原因?4、请问您对教育方面的表现满意吗?5、在过去两年里,您认为当地对于教育,是有很大改善,一点改善,没有变化还是更加退步了?4、5两个问题是对教育的直接满意程度的度量。最后两个问题是对教育感知的正面判断,这样设置问题是为了对冲前面的问题导致的回答偏差。前面强调了负担可能会给人负面的感觉,我们后面就提出了正面的感知,看看居民的判断是怎样的。6“政府在努力减轻家庭的教育负担”,对此说法,您是非常同意,比较同意,不太同意还是非常不同意?7、 “政府非常重视教育”,对此说法,您是非常同意,比较同意,不太同意还是非常不同意?

  对于全面度量公共治理,我们在国内是第一个做这项工作的。是不是做得很好,我们也不是特别有把握。因为公共治理这个问题太复杂了。但是我们希望这个研究能够对国内关于公共治理的理论和实践作出一点贡献。(点击此处阅读下一页)


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