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周黎安:中央和地方关系的“集权-分权”悖论

更新时间:2007-09-20 09:02:17
作者: 周黎安  

  由此,人们又开始觉得垂直机构也有问题。是不是又要回到以前的制度呢?我觉得还是有新的变化值得让我们去审视目前发生的中央和地方权力的调整。行政问责、政务公开、人大和政协议政参政的地位在不断加强,媒体监督力量也在上升。另外还出现了国际社会的压力。比如食品监督问题如果没有国际社会的压力可能不会引起这么大的重视。在这之前,中国多少人吃什么东西中毒了都没有引起任何反应。美国、欧盟在出口方面的限制才引起了我们的重大反应。这些力量的加强让中央获得了在古代垂直监督体制下获得不了的信息,使得中央监督的负担减轻。

  这样一来,中央可以允许更多的地方自主权。为什么现在很多地方开始提出把市管县变成省管县?为什么可以不要市管县?从我的分析思路来看,这是因为来自水平方向的监督力量在加强使得省不一定要依靠中间层级政府的监督就可以对地方官员进行更好的监督。另外,这也使得以GDP为基础的政治锦标赛也得以弱化。过去这种锦标赛是有很多问题的。如果只把地方官员的晋升与GDP挂钩,那么他们所有的精力就只放在增加GDP上面。其它的收入分配、教育、医疗、环境保护等问题都不会得到重视。尽管如此,中央还是采取了这种强激励的办法。因为如果以综合维度作为标准就无法很好地衡量,官员晋升的评估就会存在大量的寻租空间。这样一来,地方官员反而会无所适从,整个激励系统就完全被打破了。所以中央只是两害相权取其轻也。但是,如果地方官员的绩效可以由当地的公众来评估,中央就无需依赖GDP锦标赛的方法来监督地方官员了。

  我认为,关键在于引入水平或横向监督来减少中央的监督负担。这是正式摆脱传统“收放”循环的突破口。同时,垂直监管体制的确立也可以制约地方政府。过去的统计、司法、质检等权力都在地方政府手里。在经济增长上,地方政府可能通过数据造假来夸报业绩。在产品质量上,也可能为了生产者的利益而不顾消费者的死活。在司法上,可能完全维权本地方利益而不管别的地区的企业或者消费者的利益。这些权力收上去以后,地方政府的精力就必须放在如何给当地的公众提供公共服务。自古以来,集权者最大的问题是如何监督、治理地方政府。当垂直部门和地方之间形成相互制约以后就能比较好地解决这个问题。

  由于时间关系,只能讨论到这里。这只是初步的研究结果,我很想听听大家的反馈意见。

  

  张曙光:刚才周教授做了一个非常精彩的报告。虽然是老问题,但是他却给了新的解释。这个解释用了两个维度:属地化管理和逐级发包制。他讲述了这个模式在历史上的形成和变化,又提到了改革开放以来的新的变化,最后还讨论了这个模式未来的发展。报告研究了在集权-分权模式中如何完善监督和获取信息的问题。下面请几位评议人发表一下意见。

  

  周业安:这篇文章用晋升博弈来解释了中央、地方的分权和经济增长的关系,是现在分权理论中最主要的一派的发展。**、**和**的理论主要是解释中国大陆和俄罗斯在分权体制下增长的绩效差别。这些研究现在基本上已经自成体系,被称为第二代的财政联邦主义理论。第二代的财政联邦主义理论是相对于第一代而言的。第一代主要是蒂鲍特、马斯格雷夫所讲的关于中央和地方公共物品的划分以及地方和居民流动的关系。第二代理论主要是从政府内部的激励来讨论中央和地方的分权。黎安的文章在这个理论基础上更进了一步。原先**在讨论第二代理论的分权的时候并不能统一地解释政府体系中的垂直分权和横向竞争之间的关系。现在,用属地化的发包的概念则可能提出一个一致的解释。一致的解释应该包含两个内容:一个是政府层级本身的激励,另一个是不同层级政府间的竞争。这两个内容原来是分开解释的,现在通过这个视角就有可能得到统一的解释。

  在我看来,黎安这篇文章是对第二代财政联邦理论的推进。这可能有助于解释中国大陆和俄罗斯改革的绩效的差别。对于俄罗斯的特殊的分权和绩效的关系,它本国的经济学家也解释得比较少。现在还有学者在比较中国和印度的分权模式和绩效的关系。所以这应该是一个复杂而且重要的问题,我也一直在思考。我把没想清楚的地方提出来,和大家一起讨论。

  “集权-分权”悖论是不是来自我们对集权的理解?我们国家是否真的存在高度集权的体制?我们通常是用各级政府支出、收入占总支出、总收入的比例去衡量集权或者分权。或者,我们从法律上的行政构架来讨论集权还是分权。不同的方法得出的评价是不一样的。从权力的架构来讲,我们国家完全没有分权。因为地方政府没有税权,没有税权就没有自治。但是我们却看到地方政府有很多权力。从财政收支的角度讲,我们国家又有相当的分权。因为地方等级的收支占总的财政收支的比重很大。

  以色列也有类似的情况,他们国家也有学者研究了国家的地方财政问题。他认为我们对这个问题的通常的考虑方法是不对的。真正的角度应该是看中央的政策或者法律的出台是谁在背后推动的。在他看来,在一个高度集权的国家,法律应该是完全由中央推动的;在一个真正意义上的分权国家,法律的出台应该是地方博弈的结果。从其它的标准来看,以色列这样的国家分权程度不是很高。但事实上中央出台的政策都是地方博弈的结果,所以以色列实际是分权程度很高的国家。用这个思路来理解,(撇开具有极度权威的领袖或者皇帝存在的时候)通常情况下中央都是处于弱势。这个政治架构其实是地方博弈的场所,中央更多只是扮演仲裁或者协调的角色。古代的皇帝为什么能够发布命令?有两个理由,一个是权力的合法性。即命令通过皇帝下达之后就有了合法性了,大臣来下达则没有这个效果。另外一个理由是有一个群体去支持皇帝。如果没有人去支持,这个法律就没有用了。

  权威赖于实施的基础在哪里?有两个东西需要澄清。一个是**和**探讨过的名义权威和实际权威的问题。宪法赋予的只是名义权威,不代表中央具有执行的能力(即实际权威)。既然名义权威和实际权威是可以分离的,如何保证中央具有实际的权威?意识形态是一个途径。在中国历史上,意识形态工作到位的时期中央的权威是很大的。另外,还要限制言论自由。必须在限制言论自由之后,意识形态才能起到塑造权威的作用。当实际权威和名义权威脱节的时候,实际权威又如何运作呢?这就产生了官员个体晋升博弈和官员群体晋升博弈,二者是不一样的。

  自古代以来,中国在政体中控制官员的重要环节就是流官制。民主国家的官员就很少调来调去的,因为有选民的横向监督。在垂直监督体系中,为了避免官员产生根系需要让其不断流动。不断流动会产生很多坏处,同时又会引发另一个现象。官员在不断流动的时候为了保证自己的权力的来源,必须结成不同群体或者加盟不同派系。不同派系间的斗争就是实际权威的竞争。古代那些赴试的人不管考了多高的成绩都得做一个派系的门生,这样才能获得更好的机会。这就像赌博。有的派系生存得更久,那么投到了那个派系获得的机会就会更多。到现在也是一样。虽然官员在不断流动,但仍然有不同的派系存在。派系的背后就是网络,官员在相互的晋升博弈中会形成合作。虽然可以看到地方保护的现象,但是中国的不同地区之间的合作是主流。这个合作是出于长期的考虑,因为这关系到官员一生的仕途。而地方利益对于官员来说只是短期考虑。

  官员网络和派系出现以后,中央和地方在协调的时候就越来越需要信息的简化。为什么之前用GDP增长为指标?就是因为需要一个简化的信息才能够解决各个群体的协调问题。在一个简化的目标下就形成了实际权威的下放,因为目标越简化越是没有实际权威。由于只有针对目标本身的否决权,就无法解决其它的剩余问题。相应地,信息简化的过程中会导致现在的冲突,即究竟采取何种方式才能解决实际权威分散过程中执行有效的问题。我同意刚刚你提到的观点:水平监督的逐步加强可以弥补标准化信息带来的负面效果。即使不实行西方的宪政民主,强化体制内的水平监督也是有好处的。

  

  徐家良:报告的价值部分我就不多谈了,提出一些可以讨论的地方。首先在集权-分权的讨论中,有一个问题要提出——权力的来源。关于国家结构目前有两种类型的制度:联邦制和单一制。单一制的国家是集权体制,联邦制国家则是分权体制。我们现在讲的分权是按照联邦制中的定义来说的。单一制中分权的含义是和联邦制中不一样的。按照美国历史,联邦制中中央的权力是州政府让渡给中央政府的,本来是没有中央政府。在我国的历史上,都是通过很多战争先确立中央政府的权力然后才有地方政府的权力。这样就对整个国家的权力结构产生了很大的影响。

  其次,按照马克斯•韦伯科层制的结构,整个科层体制中权力的主体是独立的。不管是中央政府还是地方政府,行使权力的主体肯定是独立的。在单一制国家中,往往发现行使权力的主体不是独立的。中国历史上,中央和地方进行博弈、中央政府下放上收权力,地方政府没有权力的独立性。中央政府为什么有时可以容忍地方政府,有时又不能呢?对于地方政府行使得很好的事务,中央也会根据自身的需要进行干预。有些事情本来是中央来做的,但是中央政府却不关心了,于是地方政府就会感受到行使自由裁量的安全。

  另外,你刚才使用了政治锦标赛的概念,这是很有创意的想法。这里有几个前提条件需要明确。国外的官员分为政务类和事务类。事务类的官员是考试产生的,政务类的官员是选举产生的。在西方,参与政治锦标赛的可能是政务类的官员。政治锦标赛存在的条件是整个赛制体系应该是公正公平的,允许竞争性的选举存在。但是从中国的具体情况看,尽管有选举形式但是没有纯粹的竞争性环节。参加锦标赛的人员很多也非出于自己的意愿,而可能是被安排参加的。政治锦标赛的裁判也不是很清楚,存在着标准的多元性。如果民众监督的话就等于每个民众都是裁判,而每个人的判定又是不一样的。

  

  周黎安:政治锦标赛中,裁判其实是上一级或者行政长官。因为是他们来考核官员的。

  

  徐家良:还有,从历史上来看,有些时期的管理可能是不符合行政发包的特点。比如,明朝神宗皇帝三十年不理朝政,很多官员都不是皇帝直接任命的。行政发包制中,官员都应该是由中央任命的。

  

  周黎安:这里中央是一个整体概念,我们谈的是中央对下面的地方政府的发包。皇帝不任命,他身边的太监来任命也算是中央任命官员。

  

  徐家良:在古代,皇帝还要任命七品芝麻官。整个官员系统(省政府、县政府)都是中央任命的。这样就与你使用的概念有冲突。因为你的发包指的是中央任命省政府、省政府来任命县政府的。

  

  周黎安:事实上中央是没有足够的信息对县一级官员任命,省一级的官员有对县一级官员的推荐权。中央对省级政府的提名基本上照单全收。所以实际上是省政府任命市政府。

  

  杨永恒:我来自清华大学,主要研究对政府的绩效评价。谈一点自己的看法,供各位参考。分权和集权本身是两个极端的现象,任何行政管理中都存在二者之间的结合。在我国实际情况中,不同的领域中有不同的分权和集权的划分。某些事务的权力主要在中央,某些的主要在地方。经济调节、市场监管、社会管理、公共服务是政府的四大职责。地方的权力更多地集中在社会管理和公共服务的提供上。经济调节则更多地是中央政府的职能。不同级的政府的职能和政治角色是有差异的。

  对应中央政府和地方政府不同的权力和职责的划分,有不同的绩效评价体系。中国从来不是采取单一的标准。就算是在早期各个地方都很强调GDP的情况下,政府官员的提拔也不是以GDP为主要导向。清华大学工管学院最近做了研究,对1978年以来212人次的省委书记的晋升路径进行了分析。结果是只有25%人次是从政府行政首长晋升到省委书记的位置的。其他更多的是以政治委任的方式,比如来自地方党委系统、团中央等等。这种现象值得我们思考。尽管存在中央和地方权力的分割,但是提拔地方官员的时候有多少是真正以GDP为标准的呢?我前一段时间也在思考这个问题。我也看周教授在《经济研究》讲到GDP放大的效益。我觉得地方官员做大GDP的动力来自几个方面。第一是出于政绩的考虑。第二,93年分税制改革以后地方财力下降,推动GDP增长可以为地方财力提供保障。另外,增加地方官员的**资源的范围,一定程度上避免跑官买官的现象。地方领导(省委书记、市委书记)很多都是政治委任的,他们需要寻找代言人。中央和地方的关系除了权力分包以外,可能还有其它的因素。这些因素甚至是决定性的。还有,在我们的评价体系中监督主要还是来自上级对下级的评价,(点击此处阅读下一页)


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