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周黎安:中央和地方关系的“集权-分权”悖论

更新时间:2007-09-20 09:02:17
作者: 周黎安  

  层级越高,指令越具有权威性,越具有否决权。所谓权威,不在于发布了多少指令而在于对下面的决定有没有否决权。否决权是在中央的。中央是第一个发包方,可以决定要发给谁。这是古代行政体制的高度集权的一面。其次,每一级“承包方”只对直接的“发包方”负责,并以满足它的要求为主。因为直接上司决定了选谁做即的下属。直接上司监督这些下属并拥有很多他们的信息。“县官不如现管”,就是这个意思。这种安排容易导致相邻行政层级之间的串谋,共同对付上级。经常都是省里想要瞒着中央,于是就很容易地说服了底下的人。另外,发包的具体行政事务只有最后一级承包方(县乡)负责实施。只有县官管事,其他官员都是管人。上下级政府之间没有事权的分工关系,而是层层发包。职责和职权高度重叠和同构。由于中间很多监督层的存在,监督之困难又在事实上赋予了地方政府的巨大的自由裁量权。

  刚才还讲到了属地管理。属地管理与行政发包又是什么关系?我觉得二者是合而为一、相辅相成的。属地管理强调一切事务的管理完全按照行政隶属关系进行。地方官员的行政责任便于界定,实施“谁主管,谁负责”的原则,方便了行政事务的逐级发包。我们的地方官员的责任几乎是无限的,这就是发包的结果。另外,行政发包完全按照“块块”管理原则,而非“条条”管理原则。古代除了对漕运、盐政是实行“条条”管理,其它基本都是块块管理的。

  “集权-分权”模式的背后对应的事实是什么?概括起来就是“属地化行政逐级发包制”。

  

  古代“集权-分权”模式的组织逻辑

  

  为什么会有“集权-分权”模式的安排?这个逻辑值得探讨。从秦汉到现在2000多年的历史,每一个朝代在它刚刚建立的时候都有选择制度设计的权力。当然,每朝都会承袭上一个朝代的一些制度,但是也会有一些修改。这个修改就是在重新评估上一个朝代的制度,找出改进的可能。2000多年来,政府间关系的基本特征都没有太大变化。这说明这个制度安排肯定是具有相当的稳定性的。

  找出这个逻辑首先要理解集权者的两难。作为所有权力集于一身的中央政府,面临两项基本任务:一是为广大百姓提供基本的公共服务,维持政权的长期稳定;二是保证下放的权力不被滥用,防止滥用的恶果。但是,这两项任务是矛盾的。很多公共产品具有地方性,是为公众服务的。越想提供质量高的公共产品就越要熟悉当地的情况,这样就需要分权。另一方面,权力越是分到基层就越需要监督。所以这两项基本任务在统治手段上会带来分权和集权的矛盾。

  分权与集权有矛盾,根源在于监督需要获得信息但是信息的获取又是很困难的。假如信息很容易获得(比如有监视录像可以让皇帝知道每个地方官员的所作所为),那么就可以下放很多权力。但是信息成本的约束是这个两难的根源。整个政府体制的组织设计就是围绕这个矛盾展开,试图寻求两者的平衡。如何进行对行政代理人进行有效的监督和控制是集权组织设计的核心问题。古代的交通和通信技术使得监督和信息获取尤为困难。

  中国历朝历代的政府最后都选择了属地化行政逐级发包的制度。这个制度有什么好处?我简单地概括了三大方面的好处。第一是节约组织和监督的成本,主要有三个因素。通过层层发包可以节约中央直接监督大量的基层政府的成本。另外,限制中央政府的规模可以大大减少对税赋的需求。虽然地方政府需要把税收交给中央,但是税负相对来说还是较小的。清政府时期,朝廷一年的收入大概就是2000万两银子。抄和珅的家的时侯,发现他的家当都能抵上清政府十年的财政收入。这个数量之大让人无法想像,但也说明了清政府当时的财政收入是很少的。而这个安排对政权稳定是非常关键的。历朝历代所有农民起义都是由于官逼民反。官逼民反的核心就是在征税环节上。逐级发包可以大大减轻中央政府的存在给地方造成的税收压力,从而减少了地方政府搜刮百姓的可能。还有,属地化的逐级发包可以“谁主管,谁负责”,这样就可以对地方官员形成更好的约束。

  第二个好处是事权高度集中于地方政府和监督的困难使得地方官员获得大量的自由裁量权。地方决策被否决的危险很小,中央很难对每项决策一个一个地审查。所以地方政府实际上拥有很多具体的权力,这些具体的权力就像被保护的产权。如果地方官员的每项决策都会被上级审核,那么地方政府就没有任何积极性去做决策了。权力受保护可以调动积极性,在经济学的激励和组织理论中有很多这方面的研究。由于地方官员有积极性做决策,因此很多政策都是根据当地的条件做出的反应。在地域差别如此之大的中国,保留政策的多样性很重要。

  第三,地方政府的权力需要中央授予,中央必须依赖地方政府的协助、配合来具体执行政策。这样中央和地方政府之间就形成“双头垄断”关系,地方政府可以获得准租金。如果中央政府很容易从市场上买到政府公共的服务,或者一个县的服务很容易被另一个县的服务提供,地方官员就拿不到多少租金了。这种双垄断的关系使得中央政府即使手里有很多权力也必须尊重地方的利益。到了1949年以后,经常出现中央和地方进行协商和谈判的现象。一个高度集权的政府,中央怎么需要看地方的脸色呢?中央和地方之间的双垄断关系保护了地方的积极性,在制度上保证了地方政府的利益。

  逐级行政发包是集权者出于减少监督成本而设置,但它也制造了新的监督问题:谁来监督监督者?中央政府是希望发包给中间级别的政府来监督地方政府,可是如何监督这些作为监督者存在的中间政府?这是属地化行政发包制的内在张力。中央一方面想发包权力,但是一方面又对下级政府不信任于是又设立监督机构。可是设立了以后又不相信这个监督机构,于是开始想办法监督这个监督机构。所以有的皇帝会派太监或者侍卫去监督各级官员。太监本身没有这样的权力,但是皇帝就是相信太监。毛泽东也是,他在大跃进的时候让他的警卫员去农村调查到底饥荒有多严重。历朝历代围绕着从皇帝到基层政府之间的中间督政机构的反复调整和叠床架屋说明了这种张力的力度。

  为什么会出现谁来监督监督者的问题?根源在于集权者只能在垂直监督体制下选择授权还是放权。集权者不让老百姓监督地方官,不能获得横向监督的信息,于是只能依赖自己的权力去亲自监督下面的官员。“一放就乱,一统就死”的困局无法避免。这使得它遇到了集权者的两难。民主政体依靠的是横向或水平监督解决信息收集和监督的问题,因而可以支持一个高度分权的体制。权力越是分散到小的地方政府就越好监督。因为监督者是当地的民众(即被服务的对象)。

  集权和分权又是如何整合在一起的?我觉得关键是中央一直控制了人事权。发包方和承包方完全是由中央政府和控制的。中央通过对地方官员任命权的控制来限制地方可能的分裂和失控。中央是如何控制的呢?迫使地方官员服从和讨好中央的最重要的机制是政治锦标赛,即地方官员之间晋升竞争。晋升竞争可以减少中央对某个地方官员的依赖。到现在,这种竞争仍然存在。中国经济增长很重要的原因就是在于改进了政治竞争中的指标。过去不太好设定一个统一的单枚的公共统计量,所以政治竞争有其限制。比如古代就没有GDP的统计。所以古代虽然使用了政治竞争的机制,但是竞争的标准却有些模糊。

  

  1949年以来属地化行政发包制的变化

  

  古代的政治体制比较简单,我刚才用属地化行政逐级发包的概念来概括了古代政府间的关系。1949年以后,这些关系的特征有了什么变化?变化背后的逻辑是什么?在我们把古代的行政管理制度解剖分析以后,我们反过来看现在就会比较清楚。

  1949-1978年有几个重大的过程同时进行:现代化、工业化和计划经济的执行。三者合一使得传统的以属地化管理为基础的“集权-分权”模式无法适应。工业化过程中要从农村征集大量粮食运送到城市。然后还要把机器设备从一个地方运到另一个地方。地域之间的人员、物质调配和财源的频繁流动使得过去自给自足的、相对独立的属地化管理就无法实行了。这样就需要有管理地域之间事务的中央机构。另外,苏联模式对中国也有深刻影响。苏联是一个高度集权和高度计划的国家。它是U型结构,强调“条条”的管理。中国一开始是照搬苏联模式,当然会受到影响。

  在上面说的背景下,我们看看1949-1978的主要变化。第一是中央垂直部门的出现,形成条块管理的新格局。中央部委目前有200左右。第二,过去的政府建制是不下乡的,现在延伸到乡镇一级。这是为了保证农民生产的粮食能输入城市,为工业化服务。这就引起了第三个变化,人事任命实行下管两级的制度。过去皇帝要控制所有地方官员的任命。现在中央政府只管省市级官员的任命,省政府管县级的任命。这样就赋予了地方人事任免的权力,有些接近发包的意思。第四是引入了党政关系(党管干部),权力开始集中于党委。

  上面讲到的是对古代模型的修改,其中仍然可以看到很多制度路径依赖的痕迹。行政逐级发包制的色彩仍然浓厚。为什么这么说?首先是各级政府的职责和职权高度同构,事权集中于基层政府。在前苏联,全国的经济计划都是由中央部委制定的。这个制定可能相当精确,控制也非常严密。中国整个的计划经济会制定五年计划或者每年的计划。名义上这些计划是由中央制定,但实际上很多计划的制定是分解到省或者更低层政府的。所以中国可能没有像前苏联那样真正地实行过计划经济,还是较多地依靠属地来平衡。这是因为我们没有那么多的统计人员,我们的人力资本根本无法支撑像前苏联那样的高度集权和高度计划的经济。另外,下管两级的人事制度和乡镇建制进一步加强了行政发包的性质。在古代,从县到乡还是非正式的发包。现在变成了正式的发包。因为乡镇干部也是国家干部,从县政府那里得知其要处理的事务。

  我们也可以看到属地化管理在新体制建立中的延续。一个是国家范围内的公共产品按照行政隶属关系和属地原则提供。第二条块管理中还是以块为主。块块管“人、财、物”,而条条负责“业务指导”。也就是说我们在引入前苏联的体制的时候已经照顾到了历史上的属地化管理的原则。即使是中央的垂直部门在地方的官员的也是由地方任命的。地方肯定会任命听地方的而不是听中央的。这就使得中央的垂直部门伸到基层政府后还是由地方政府控制。属地化管理在一些地方甚至是加强了。比如人民公社化比以前的乡村的宗族治理更加属地化。它按照居住地对农民进行管理。又比如,城市虽然没有人民公社但是有单位制。单位制其实也是发包。单位几乎无所不管,人们的所有信息和档案都在单位。离开了单位,人就什么也不是。单位制(所谓的企业办社会)也是属地化管理的延续和加强。毛泽东在1956年的《论十大关系》中对前苏联体制进行了思考。我们开始对前苏联的体制是照单全收。到后来发现运转不了,于是提出要同时照顾中央和地方的积极性。这个改革其实就是中国传统的属地化的行政发包制跟前苏联的高度集权和高度计划经济的制度之间的碰撞。由此,中国传统体制对植入式制度变迁进行了有力的抵抗和调整。

  改革以来(1978年以后)属地化的行政化发包制又有什么新的变化呢?1978-1993年,属地化和行政发包制被进一步加强。首先是出现行政性分权。很多之前属于中央部委的权力被下放到地方,地方政府的权力更大了。另外还有人事任命制度上由以前的“下管两级”变成了“下管一级”制度。也就是说,省政府对下面的官员的任命几乎具有完全的权力。这就更像发包了。在古代,任何官员都是由朝廷任命的,所以人事上是高度集权的。还有就是出现财政包干制,政府把所有财政收入打包最后给中央上交一个比例(或者一个固定额度)的收入。

  1993年以后,市场化的力量开始打破以属地化为基础的行政发包制,出现了“垂直管理的收权浪潮”。最开始是对银行、海关、国税实行中央垂直管理,中央采取跨地域的管理把所有的人、财、物都管下来;对工商、地税、质检、药品监督、土地管理等实行省内垂直管理;司法、审计、统计正在酝酿实行省内的“条条”管理,而不是过去的“块块”管理。

  建国以来,出现了好几次放权-收权。1978年以后,中央大量放权。但是1993年以后,中央又开始将权力往上收。这是否又是一次历史的收放循环?我们该如何站在属地化行政发包制度的角度上去看中央和地方关系的调整?当然,有很多调整可能会导致又一轮的收放循环。权力确实是收上来了。比如,以前药监的很多权力是下放到地方的,现在中央有了药监局。但是前段时间药监局高层出问题了。权力收上来了还是出现腐败,这种腐败不比以前小。

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