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彭虹斌:择校与教育公平——择校权实现的差序格局

更新时间:2007-08-16 09:06:14
作者: 彭虹斌  
文科中学等的轨道。随着初等教育的普及,人民群众接受中等教育的呼声越来越高,于是中等教育普及的立法也随之而进行了。到上个世纪中期,各发达国家已基本普及了中等教育,高等教育也开始由精英阶段走向大众化。在这种背景下,不论是上层社会还是中产阶级,甚至连贫困阶层的子女均有权接受初等和中等阶段的义务教育。在接受义务教育既是义务也是权利的背景下,人民不仅追求形式上的平等,而且追求实质上的平等,家庭经济条件优越或民主意识强的家长开始为其子女接受好的义务教育以便上名牌大学而殚精竭虑,择校的问题便呼之欲出了。因而,没有义务教育的普及,择校问题还处于萌芽阶段;义务教育普及之后,政府对这个问题便不得不制定相应政策以缓和阶级矛盾了。

   (三)法制的完备

   法制的完备包括立法、司法和执法几个方面。西方国家择校的成功实施取决于其法制的完备,它们制定了可供操作的择校规则。20世纪80年代以后,美国实行择校的各州均制定了相关的政策法规,如明尼苏达州在1988年制定通过了全州公立学校学区内和跨学区并行的开放入学选择权方案、美国联邦政府通过了专门的《磁石学校辅助方案》、开办特许学校的州也制定了相应的法案。

   英国择校的成功推行取决于教育法中有关择校规定的完备以及执法的有效。自1980年以来,家长的择校计划如果遭到否决,他们就有权上诉,于是越来越多的家长上诉。这类案件从1991年的25203件增加到1994年的41389件,三年间增加了64%。(18)最近的数据显示,2001—2002年上诉案达到了94900件。(19)在正式提出的66100件上诉案件中,有21700件被法院裁决家长择校获胜,也就是说约有三分之一的家长打赢了官司。大量的判例(case law)和官方的指导文件为司法公正提供了依据,也为家长择校提供了指路明灯。

  

   三、我国家长择校权利实现的初步探索

  

   择校的实现是从应然权利,到法定权利,再到实然权利的一个过程。自休谟以后,权利的二分法(即把权利分为应然权利与实然权利)成了一种经典。然而,这种划分忽视了一个对权利主体而言最为重要的步骤——自身的权利如何从应然转化为实然?毫无疑问,应然权利的法定化是权利实现的一个最重要的途径,尽管权利的法定化并不等于权利的实现。近年来,法学界逐步接受了权利的实现过程中在应然权利和实然权利中间加上“法定权利”的权利三分法:其中应然权利是指道德权利,即权利主体应当享有的权利;法定权利是由立法(国内立法和国际立法)加以确认的那些应然权利;实然权利是指权利主体能够实际享有的应然权利和法定权利。三种权利并非并行关系,而是层级关系,其中有很大一部分是重叠的。

   从应然权利到法定权利的实现有待于我国经济的发展,简单地制定有关择校的法规并不能解决所有的问题。西方的现代化属于原发型或先发型,而中国的现代化属于追赶型或后发型。我国自洋务运动开始直至当今,各类立法都带有一种浪漫主义色彩,属于“追赶型”的立法,执法的情况就可想而知了。不提过去的清末新政、北洋政府以及民国政府的立法,即使解放后中国的立法也带有浪漫主义色彩,这从我国义务教育的实施就可见一斑。我国1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》以及1986年的《中华人民共和国义务教育法》就要求有步骤地实现9年义务教育,而时至1998年只有占全国人口73%的地区普及了九年制义务教育。因而我们认为,在我国择校权的实现主要依赖于以下两个条件:

   首先,经济的发展是择校从应然走向法定的必要条件。权利实现的差序格局是和现代法治追求权利平等性、普遍性的价值目标相冲突的,这种冲突的根源在于现代法治和市场经济的对立统一关系,权利实现的差序格局说到底是由市场经济决定的。市场经济要求的是形式(机会)平等,并不要求实质(结果)平等,它以拉开人与人的差距为自身存在的前提条件,没有差距就没有市场经济。我们不能只看到现代法治与市场经济相统一的一面,而看不到二者对立的一面。现代法治追求公平,市场经济追求效率,公平应当在效率的基础上实现,我们不能为了未来才能实现的权利普遍性、平等性的价值目标而牺牲现实的市场经济的特性。理想引导现实,但不能代替现实,不是社会以法律为基础,而是法律以社会为基础。解决应然权利与实然权利、法定权利与实然权利的冲突,根本依赖于经济的极大发展,不是法学家的一场启蒙运动和立法者的一番变法。只有经济发展了、人民群众的生活水平提高了、义务教育在广大农村和边远地区得到较好的实施了、公众的民主意识极大地增强了,择校权的实现才有可能。

   其次,减少人为重点学校与非重点学校之分,教育部门必须根据学生注册的名额向各个学校提供等额的生均经费,平衡学校的师资力量。德国尽管存在不同种类的学校,但择校风没有其它国家严重,各州保证各个学校水平一致,除了教学设备相同外更重要的是使各个学校的师资力量平衡。在亚洲国家中,日本的择校热属于比较“冷”的:日本的中小学校,无论规模大小、在校学生人数多少,学校都必须达到办学标准,具备办学的条件和设施。校长和教师的轮换制既保证了各中小学教学管理与教学水平的均衡性,又有利于各校办学经验的交流,最大限度地避免了择校热的兴起。英国近年来为有力地推行择校政策,对中小学校的拨款是按学生的注册人数进行的。在我国,重点学校与非重点学校之间的差距太大。减少各类学校差距的重要手段是对所有中小学一视同仁,按学生注册人数进行拨款;加大对薄弱学校的改造力度,使薄弱学校在短期内达到或接近与重点学校同样的教育条件;定期推行教师轮换制度。这样可以尽可能地消除城市与农村、东部与中西部地区、重点学校与普通学校之间的差距,促进各类学校的公平竞争,促进教育的均衡发展。在这种情况下,择校热会有所降温。

   然而,对待经济发达地区和经济欠发达地区,择校政策的制定可以采取“分步走”的办法,在经济发达的沿海地区和省会城市可由当地教育管理部门制定地方性的择校政策,待条件成熟后推广到经济欠发达地区。我们认为,参照国外发达国家卓有成效的择校政策,义务教育阶段在经济发达的沿海和部分省会城市可以制定以下政策:第一,教育行政部门根据所有公立学校的招生情况按人数给予拨款,不得有所偏重;第二,教育行政部门根据每所学校的师资状况确定学校的招生限额,任何学校招生人数的增减必须征得教育行政部门的同意,具有所在城市或学区常住户口的学生家长可对本市或学区的任何学校做出选择,所选学校在没有达到招生限额时不能拒绝家长的要求;第三,如果某所学校的申请者超过了学校的招生限额,“申请者居住在学校的所在地或附近”应成为首选条件;第四,小孩如果已有一个兄弟或姐妹已在该校上学,他(她)可以在该校入学;第五,教育行政部门为公众发布关于学校的信息,学校的招生情况向社会公布;第六,如果家长的子女已被两所学校拒绝或者他们所选择学校的注册生已超过限额,学校可以拒绝该小孩入读该校并由教育行政部门安排入学;第七,如果家长的选择意向没有得到满足,他们有权向教育行政部门投诉,或向法院起诉;第八,学校可以根据自己的特色,优先招收20%—30%具有某种特长的学生。

   总之,择校的实现从应然权力,到法定权利,再到实然权利的过程不是一蹴而就的,我们不能凭借一时的头脑发热想当然地指望择校权顺利地从法定化走向实然化。只有经济发展了、国家对各类学校的投入均衡了、国家制定相关的法规政策了,择校权才有实现的可能。

  

   注释:

   ①“差序格局”一词是从费孝通先生《乡土中国——生育制度》一书中借用过来的。参见费孝通。乡土中国——生育制度[M].上海:三联书店,1998:24.

   ②郝铁川。权利实现的差序格局[J].中国社会科学,2002(5):113、124.

   ③US Charter School[EB/OL].http://www.uscharterschools.org/pub/uscs_docs/sp/index.htm.

   ④贺武华。教育券在中国实践的再认识[J].比较教育研究,2004(10):72—75.

   ⑤The 1998School Standards and Framework Act.Section 86[EB/OL].http://www.opsi.gov.uk/acts/acts1998/80031-t.htm#99.

   ⑥The 1998School Standards and Framework Act.Chapter II :Selectionsof Pupils.102.1(b )[EB/OL].http://www.opsi.gov.uk/acts/acts1998/80031-t.htm#99.

   ⑦Anne,W.Dabney ,I.(2001)。Making School Admissions Fairer ?'Quasi-regulation'under New Labour.Educational Management and Administration.Vol.4.pp.15.

   ⑧Lutz,R.R.(2004)。School and Civic Values in Germany.In :Patrick,W.;Stephen,M.;David ,J.F.Charles,V.(Eds.)。Educating Citizens.Washington D.C.:Brookings Institution Press.pp.222.

   ⑨⑩Denis ,M.(2004)。School Choice and Its Regulation in France.In:Patrick ,W.;Stephen ,M.;David ,J.F.Charles,V.(Eds.)。EducatingCitizens.Washington D.C.:Brookings Institution Press.pp.255.

   (11)孙晓明。择校收费的经济学思考[J].天津师范大学学报(基础教育版),2004(2):11.

   (12)亨利。范。马尔塞文、格尔。范。德。唐著。陈云生译。成文宪法的比较研究[M].北京:华夏出版社,1987:159—160.

   (13)秦惠民。平等的受教育机会——解读一个重要的教育法原则[A].中国教育法制评论(第三辑)[C].北京:教育科学出版社,2004:4.

   (14)孙霄兵。受教育权法理学——一种历史哲学的范式[M].北京:教育科学出版社,2003:454.

   (15)Carnegie.(2002)。Foundation for the Advancement of Teachering.Schoolchoice.New Jersey :Princeton.pp.101.

   (16)Willms ,J.D.Echols ,F.H.(1993)。The Scottish Experinceof Parental School Choice.In:Rasell,E.Rothstein,R.(Eds.)。SchoolChoice:Examining the Evidence.Washington ,D.C.:Economic Policy Institute.pp.49—68.

   (17)邱小健。择校:一个值得研究的经济学问题[J].教育科学,2003(4):11.

   (18)Annual Report of the Counsil on Tribunals(1991—1992)。London:HMSO.pp.65Annual Report of the Counsil on Tribunals (1995—1996)。London:HMSO.pp.104.

   (19)Department for Education and Skills.(2003)。Admissions Appealsfor Maintained Primary and Secondary Schools in England (2001—2002)。London.

  

   原载《教育管理研究》2006年第6期p37~43

   彭虹斌,教育学博士,华南师范大学公共管理学院教育管理系副教授,主要研究方向为教育管理基本理论。


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