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金太军:新世纪中国政治改革若干重大问题的思考

更新时间:2007-07-11 05:54:46
作者: 金太军  

  行政机关形式上居于人大之下实际上恰恰相反,(注:按案法规定领导和监督政府的人大其领导人在中国政治权力中枢(中共中央政治局)所处的位置基本要低于政府。从历史上看,全国人大第一届(1954-1959)委员长由当时的党内第二号人物刘少奇担任,第五届(1978-1983)委员长由中共资深领导叶剑英担任外,通常的情况是人大委员长排在国务院总理之后(不过1998第九届人大常委会委员长的人选安排,被看作是人大地位有所提高的一种信号)。从地方上看,各级人民政府的首长一般都是同级党委的二把手,而人大主任仅列席常委会(党委书记兼人大主任的例外)。)这在中国是不争的事实。而加强人大的权力和地位也成为党内党外的共识,成为新世纪中国政治改革和政治发展的中心内容之一。

  然而,更深层次的问题是,倘若人大真正具有了国家最高权力机关的地位,紧接而来的便是谁来监督人大的问题。不受制约的权力必须产生腐败,人大自然也不例外。从法理上看,人民是人大权力的授予者或委托者,也是人大权力的监督者,但是,离散的、非组织化的人民又如何对人大实施强有力的监督呢?人类几千年的政治实践为我们提供了一种迄今为止最为有效的路径选择,就是把权力分别授予几个部门分别行使,并让他们相互监督、相互制约,使得“每个部门将对其他部门都是一个制约,没有任何一群人将能够控制国家的全部机器”。(注:M.J.C.维尔:《宪政与分权》,苏力译,生活·读书·新知三联书店1997年版,第12-13页。)

  不要以为这种对人大的担忧完全是杞人忧天。实际上,近年来人大的权力也确实有所加强,这为形成“人大专横”提供了某种潜在可能性。建国以来,全国人大委员长通常都是荣誉性的,由德高望重但退居二线的领导人任职,但近年来人大委员长的任职者越来越年轻化和实权化,正像有学者分析的那样:“长期以来全国人大的职位是颁给行将退休的领导的安慰奖,但现在被真正握有实权的人物占据了。……毫无疑问,在邓后时代,全国人大将成为强有力的政治机构。”(注:参见黄亚生:《解析“中国崩溃论》的神话”,《战略与管理》1996年第1期。)这一分析虽然未必客观,但却表征了人大权力逐渐强化的趋势。人大权力地位的提升还凸显在人大对政治监督的强化上。第七届全国人大委员长万里在1991年开始把人大的监督工作提到与立法同等重要的高度,1993年接任委员长的乔石更进一步强调监督职责的意义,并在同年9月制定了关于加强对法律实施情况的检查监督的若干规定。人民代表大会在行使法律监督的权力的过程中,逐步加强了自己的权力,开始改变所谓“橡皮图章”的形象。例如1992年七届全国人大五次会议在对《关于兴建长江三峡工程的决议(草案)》进行表决时,有177名代表投了反对票,644人弃权,未按表决器的有25人,投赞成票的为1767人,约1/3的代表未赞同通过此案。(注:野渡:《三峡工程表决记》,《记者观察》1992年第5期。)另外,在此次会议上一位副总理的候选人只得到了63%的赞成票。(注:胡伟:《党内民主与政治发展:开发中国民主化的体制内资源》,《复旦学报》1999年第1期。)而在1995年八届人大三次会议上对政府的批评和自由的讨论十分活跃,在重大人事安排方面出现了大量的反对票,这在中国现有政治格局中是非同寻常的。(注:季卫东:《中国:通过法治迈向民主》,《战略与管理》1998年第5期。)至于地方人大在这方面步子迈得更远。早在1988年中国地方人大和政府换届选举时,一些地方就出现了代表联名推荐副省长候选人和某些大城市差额选举副市长的情况。尤为引人注目的是在1993年,贵州省由党组织推荐的省长候选人在省人大的选举中落选,而由代表联合提名的候选人当选为省长;同样的情况是,浙江省唯一的省长候选人也未能获得多数票,而非省长候选人的一副省长却以绝对多数当选省长,这在我国堪称史无前例,完全出乎意料。(注:参见《瞭望》〔海外版〕1993年第7期。)

  正是基于现实和未来发展走向的考虑,笔者认为,一方面我们应从法律上、制度上、组织和人员配备上加强人大对其它国家机关的监督权,包括加强人大的法律监督、工作监督和人事监督机制,建立或健全相应的组织机构,这是健全、完善人大制度的基础性工作,也是当代中国政治体制改革和政治发展的中心内容之一。

  另一方面,笔者也赞同在坚持全国人民代表大会作为国家最高权力机关的地位不可动摇的前提下,明确全国人大常委会与其他国家机关之间的监督制约关系,变立法权对行政权和司法权的单向制约为立法权与行政权和司法权的互相制约与平衡。(注:参见张惠敏、李申:《健全我国人大监督制约制度的框架设计》,《上海社会科学院学术季刊》1998年第4期。)从中国的现实来看,这不失为一种比较明智的选择。这样做并不是照抄照搬西方“三权分立”制度。因为西方三权分立机制的运作前提是多党竞争轮流执政。换言之,西方的多党制赋予了“三权分立”以特有内涵和实质意义。因此,即使我国完全采用了人大与一府两院的分权制约体制,但在既定的政党政治框架下,也不能重现西方意义上的三权鼎立与制衡。道理很清楚,由于各级各类国家机构的权力最后统一于同级党组织,最终统合于中共中央,权力结构自下而上呈单向直线型,(注:参见拙文《政治的基本问题与中国政治体制改革》,《文史哲》2000年第5期。)在各国家机构之间就难以产生真正的体制性权力监督和制约关系。从而也就大可不必担心有政治制度上的“西化”危险。

  三、关于党政关系(注:这里的“政”指的不是人们通常所使用的狭义上的“政府”,即国家行政机关,而是广义上的“政府”,即行使国家权力的全部国家机构,主要包括立法、行政、司法机关等。)问题

  在当代中国政治体系中,作为执政党的中国共产党处于中枢地位,它对政治体系的其他组成部分,包括国家权力机关、国家行政机关、国家司法机关,乃至对整个国家的政治生活实行政治领导;加上新中国建立以后的大部分时间实行“党政不分”,“以党代政”的管理体制,中国共产党组织本身事实上已构成了一种社会公共权力,相当于国家组织而又超越了国家组织。特别是在“文化大革命”期间,政府机关由革命委员会取代,革命委员会是党政高度合一的机构,一般各省、市、县的党委第一书记同时兼任革委会主任;第二书记、第三书记或书记兼任革委会副主任。(注:参见胡伟:《政府过程》,浙江人民出版社1998年版,第297页。)这种党政一元化的体制,使得国家政治生活中需要加以处理的诸多关系,都不可避免地汇集到党政关系这条主线上来。因此,在当代中国,不论处理任何一种比较重要的政治关系,还是进行一项重要的政治改革,都会遇到如何处理执政党与国家机构关系(党政关系)的问题。必须充分认识“党政关系”在当代中国政治关系体系中的地位,充分认识正确处理“党政关系”对推进新世纪中国政治改革和政治发展的重大意义。

  中共十一届三中全会以后,中共中央对这种党政不分、以党代政的高度集权的旧体制的弊端有了比较清醒的认识,在这方面邓小平有过许多非常深刻的论述,(注:《邓小平文选》第二卷,人民出版社1993年版,第328-329页。)他还多次明确把实行党政分开作为政治体制改革的关键、突破口或者首要步骤。邓小平这一思想后来被写入党的十三大报告:“党的领导是政治领导,即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务进行政治领导的基本方式是:使党的主张经过法定程序变为国家意志,通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众,实现党的路线、方针、政策。”(注:中央文献研究室:《十三大以来重要文献选编》(上),人民出版社1991年版,第36页。)十三大以后,为实现党的领导方式的转变,各级党委撤消了与同级政府部门对口重叠的职能部门,大量日常性、事务性和行政性的工作开始由行政部门和业务部门承担。

  但是,从20世纪80年代末开始,中央在处理党政关系上又作了新的调整,在官方文件和理论宣传中,不再明确提出“党政分开”,甚至回避党政关系的字眼。相应地国内出现了“党政一体化”、“党政合一”的思潮,一些地方更是发生了党委书记兼任人大主任之类的现象并渐成蔓延之势。那么如何看待从党政分开到党政合一这一逆转现象呢?

  首先,从中共的组织结构看,它与政府具有同构性。中共是一个组织健全、结构严密的国家化的科层组织,这一点迥然不同于美国的民主党和共和党那样的“选举党”。此外,西方的执政党与政府是完全“重叠”的,即执政党只能通过议会和政府施政,并不存在执政党组织与政府机构双轨并存。而在中国,从中央到地方各级党组织与同级政府系统具有相似的结构,二者表现出显著的同构性,如党的政法委员会与政府的司法机关之间,党的纪检与政府的监察部门,党委的组织部与政府的劳动人事部门之间,党委的宣传部与政府的文化部门、广播电影电视部门和新闻出版部门之间,党委的教育卫生工作委员会与政府的教育、科学、卫生、体育等部门之间都存在机构并列、重叠和交叉的问题。这种结构上的同构性必然带来职能上的交叉与重合,由此产生权责不清、效率低下、官僚主义等流弊是显而易见的。要避免这种情况,首先就必须改变现行党组织的科层结构,这不仅将使大批党的领导干部放弃现有的许多权力,产生不可避免的利益冲突和改革阻力,而且将可能对传统的政治体制提出挑战。这是在我国党政职能分开提出多年却始终未能落实的结构性根源。

  其次,从1989年前后特定的历史背景看,众所周知,当时国际上发生了“苏东剧变”,国内也出现了“六四政治风波”,这在党内党外和国内国外都产生了强烈震撼,迫使中共领导人以更加审慎的态度对待政治改革,并对原有的改革方案进行适当调整,淡化甚至停止党政分开的做法就是这种调整的重要一环。也就是说,“苏东剧变”和“六四风波”延缓了中国政治改革的正常进程,也直接造成了中共十三大报告确立的党政分开的思路没有得到最终有效的贯彻,实际上基本被放弃了。

  然而,新世纪之初的今天,国际国内形势已发生了很大变化,特别是社会主义市场经济体制已初步建立,由经济改革的深入引发的加快经济政治改革的呼声日渐高涨,而政治改革是无法绕开党政关系的。当然,理顺党政分开是一个异常复杂、难度很大的问题,但这并不能成为回避这一问题的理由。众所周知,党政不分、以党代政、党政一元化体制的最大弊端是造成权力过分集中、权力不受制约,由此产生重大决策失误和腐败行为泛滥等种种严重后果。任其发展下去,出现“亡党亡国”的危险,并非危言耸听。对此,邓小平20多年前在《党和国家领导制度改革》一文中所作的透彻分析,仍可作为中国政治改革的“新世纪警言”。实际上,中共第三代领导人对这种体制的弊端并非没有清醒的认识,只是出于稳定的考虑,不再强调党政分开,而是从转变党治理国家的方式(即从以党治国转变为依法治国)入手来理顺党政关系。例如1995年1月21日江泽民讲话就指出,我们党的政治领导的主要方式就是:使党的主张经过法定程序变成国家意志,通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众,实现党的路线、方针、政策。1998年党的十五大更以党内最高领导机关的形式郑重确认了依法治国的方略。(注:参见金太军:《政治体制改革》,党建读物出版社1998年版,第168-169页。)尽管中共十五大并没有完全解决依法治国与党的领导之间的关系问题,(注:法治的本来涵义是法的统治,英文是rule of law,意即法是至高无上的,任何组织和个人都不能凌驾其上。法治这一内涵与中共党章关于“党要在宪法和法律范围内活动”,以及《宪法》总则中“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”和《宪法》第五条中“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权”等规定是相一致的。但按照中共十五大报告对依法治国的阐释,依法治国的前提是“党的领导”,两者似乎又有微妙的差别。)但它毕竟标志着中共第一次正式提出治理国家的基本方略是法治,即依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,(点击此处阅读下一页)


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