返回上一页 文章阅读 登录

张翼:中国人口控制政策的历史变化与改革趋势

更新时间:2007-05-25 01:32:25
作者: 张翼  

  这个年龄也比此前为贯彻计划生育而事实上施行的结婚年龄有所降低,故在1981年出现了结婚对数的突然增长(1979年结婚对数为633万,但1981年则超过了1000万)。这在某种程度上导致了随后几年婴儿数量的增加。

  另外,1980年中国政府还确定了经济发展翻两番的战略方针,即在1980年工农业总产值7100亿元的基础上增加到20世纪末期——2000年的28000亿元,达到小康生活水平。为实现这个目标,一方面要大力发展社会生产,在经济建设上有所成就;另外一方面,也需要进一步控制人口数量,从而在经济总量既定的前提下增加人均占有的份额。

  在这种背景下,计划生育工作出现了比较激进的做法。具体表现在:中央政府在制定计划时,不切实际地降低指标,增加了地方政府完成人口计划的难度。比如说,1978年华国锋代表国务院在五届人大的《政府工作报告》中就提出,要"争取在三年内把我国人口自增率降低到1%①。「1980年我国人口自增率为11.87‰,指标过低,未能完成。」为达到人口控制计划提出的口号,政策也一次比一次严格。最初在宣传中仍然坚持"晚、稀、少",但重点已经转移到了"少"上;虽然倡导"一对夫妇生两个孩子",但在1978年10月中央批转的《关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》中就改变为"提倡一对夫妇生育子女数最好一个、最多两个".对不按计划生育政策出生的孩子,不给落户口、不给口粮、不给产假。仅不报户口的,在数年间累计就达400万左右[1]176.有些地区,开始了奖励生一个,惩罚生三个的做法。

  这些措施所追求的目标,就是力争在20世纪末将总人口控制在12亿之内。1980年,在学者计算和预测的基础上,中共中央于9月25日发出了《关于控制人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》。公开信的第一句话就是:"为了争取在本世纪末把我国人口总数控制在十二亿以内,国务院已经向全国人民发出号召,提倡一对夫妇只生育一个孩子。"公开信还认为:由计划生育引起的"人口平均年龄老化、劳动力不足、男性数目多于女性、青年夫妇供养老人数量增加"等问题,有些是人们的误解,有些问题可以解决。公开信强调说:"老化现象最快也得在四十年以后才会出现。"

  公开信发表之后,那些想要两个孩子或者已经生育了女孩但希望要男孩的夫妇意识到随后的政策会日趋紧张,故想要孩子且能够生育的夫妇开始了突击性生育。这种短期膨胀的生育愿望由于受20世纪80年代初期农村体制改革——联产责任制和乡村生产队基层组织转轨等的影响而得不到控制,故1981年和1982年的出生率不降反升,分别达到20.91‰和21.09‰。这两年新出生的婴儿数,也比1980年之前高出了许多②。「1981年新出生人口2078万,1982年新出生人口2126万。」于是,政策制定者们深感问题严重。为迅速控制人口数量增长,于1982年成立的国家计划生育委员会召开了"全国计划生育工作会议",重申了要在2000年将总人口控制在12亿之内的总目标,准备坚定不移地推行一对夫妇只能要一个孩子的政策,并认为只生一个孩子是第一位的工作,至于由此产生的问题,则是属于第二位的。

  为落实上述目标,1983年开展了规模浩大的计划生育宣传月活动,"提倡生了一个孩子的育龄妇女上环,生了两个以上孩子的夫妇一方结扎".各地向农村派出了宣传队和避孕节育手术队。全国有1524万宣传骨干和76万医务人员深入农村、街道、广场开展工作。在宣传月活动中,有165万对育龄夫妇领取了独生子女证,有891万对育龄夫妇采取了各种避孕节育措施,这个数字相当于1982年全年的1.6倍[1]212.在1983年一年当中,总计有1775万妇女安放了宫内节育器,435万男性做了输精管结扎手术,1639万妇女做了输卵管结扎手术。正是由于这种声势浩大的计划生育活动,才将1983年新出生人口自1982年2126万的基础上降低到1900万左右。

  但是,这些急于求成的做法不同程度地激化了干群矛盾,形成了计划生育政策推行过程中政府与群众家庭组织之间的冲突和紧张,影响了社会稳定。在有些地方,那种强迫命令和强制妇女做绝育手术的做法,影响了群众对计生工作的看法。为纠正计划生育工作存在的现实问题,1984年中共中央书记办公会提出"今后计划生育工作不但要抓紧,而且要抓好……要把计划生育政策建立在合情合理、群众拥护、干部好做工作的基础上……要改进工作作风、注意工作方法、克服强迫命令……既要完成计划任务,又要注意巩固党群关系,促进安定团结".为落实这一精神,随后几年的计生政策有了很大程度的调整:适当放宽生育政策,在农村全面纠正"一对夫妇只生育一个孩子"的强制性做法,推行的政策是"开小口子、堵大口子",即适当放宽农村群众生育第二胎的政策(开小口),减轻计划生育工作的压力,但严防超计划的二胎和三胎及以上生育行为(堵大口)。

  自1985年开始开口政策的尝试,到1986年末,绝大多数省份都在"不断完善生育政策"的基础上给农村那些只生育了一个女孩的夫妇政策性照顾了第二胎,即实行了"一个半"政策。这直接导致了1985、1986、1987年人口出生率的回升(这三年的出生率分别为17.80‰、20.77‰、21.04‰)。但计划生育政策的这种改革走向,却稳定了干群关系,在某种程度上也挽回了计划生育工作的紧张局面。

  更重要的是,这种开小口、堵大口的做法,比较全面而又符合实际地形成了中国特色的以计划生育为人口控制方式的经验。这个经验的核心是"晚、稀、少",而不是"一对夫妇只能生一个孩子".事实上,在此之后的政策,就是城乡之间、地区之间和民族之间有别的政策:城市一对夫妇生育一个孩子,乡村一对夫妇可以平均生育一个半孩子①,「在很多农村地区,这一政策被总结为"头胎是男孩,终身不准怀;头胎是女孩,持证五年怀".」少数民族可以较汉族生育更多的孩子。正因为如此,国家计生委副主任赵白鸽在2004年7月15日答记者问时才说:"这个政策实际上是根据中国每一个地区的经济和社会发展状态所确定的一个多元化的生育政策",而不是一孩化政策。

  该时期中国计划生育政策推行中得到的最大教训,就是在2000年将总人口控制在12亿之内计划的突破,在公开信中强调的很多问题,终于逐渐暴露出来了。2000年就迎来了老龄化社会、人口出生性别比日渐高涨、劳动力无限供给的状态在"民工荒"过程中显示着有限性。由于控制到12亿之内的目标无法完成,故在1986年12月,国务院召开了由各省、自治区、直辖市主管省长(主席、市长)参加的全国计划生育工作会议。会议讨论了20世纪末控制人口的目标,提出将原定"12亿以内"改为"12亿左右".但这个目标仍然比较高,故在后来,国家计生委和国家计委经过测算研究,于1987年编制和颁发了全国人口总数到20世纪末控制在12.5亿之内的计划。事实证明,这个计划是一个相对科学的计划。

  

  四、低生育水平的到来与持续走低(1988年至今)

  

  在总结了20世纪80年代人口生育政策推行的教训之后,中国的计划生育政策开始稳定和成熟。再加上社会经济的发展、人口流动率的增加、女性初婚年龄的进一步推迟等,中国在从农业社会转型为工业社会过程中终于迎来了低生育率、低自增率和低死亡率局面。尽管如此,国家在制定"八五"和"九五"计划时,还是一再放宽总量控制目标:将1987年制定的"在2000年把总人口控制在12.5亿之内"扩展为"七五"和"八五"计划的"在2000年将总人口控制在13亿内,在2010年将总人口控制在14亿内".这个指标在"九五"计划和"十五"计划中(在2010年将中国总人口控制在14亿之内,在2020年将总人口控制在15亿之内)被一再重申。逐渐放宽的总量控制目标,进一步减轻了地方政府的计划控制压力,使计划生育政策推行过程中的矛盾充分缓解——也就是说,80年代曾经一度出现的激进指标已经被成熟和现实的指标体系所取代。

  "计划生育"的多元化政策,适应了中国民族众多、幅员辽阔、地区社会经济状况差异较大的特色。由于在农村不强制推行一对夫妇只能生育一个孩子的政策,由计划生育所导致的干群矛盾开始减少。再加上"三为主"方针的确立(避孕为主、宣传教育为主、经常性工作为主),广大群众比较广泛地接受了改进后的计划生育政策,有条件地转变了自己的生育观念。各级政府和计划生育部门,将计划生育工作与发展农村经济相结合,与帮助农民勤劳致富奔小康相结合,与建设精神文明幸福家庭相结合,这在制度设计上尽可能多地避免了计生政策推行中的行政命令和强制作风。但越来越让人担忧的是,在下调婴儿出生性别比方面,国家政策还显示不出应有的力量。要完成国家计生委的政策目标——在"十五"期间使出生性别比升高的势头得到有效控制,"十一五"期间使出生婴儿性别比趋向正常,在2020年基本解决出生性别比偏高问题等任务,还十分艰巨。

  从1990年开始,中国的人口出生率稳定下降。1990年是21.06‰,1991年是19.68‰,1992年是18.24‰,1993年是18.09‰,到1994年降低到17.70‰——终于降低到了比1979年实行"晚、稀、少"时期的17.92‰更低的水平。以后的趋势,也仍然是一路下滑,直到1998年降低到15.64‰,并由此使中国人口的自增率降低到了10‰以下的9.14‰的水平。而该年中国市镇人口的自增率为8.36‰——仍然高于"五五"时期的计划目标(在1980年要将城市自增率降低到6‰,将农村自增率降低到10‰)。可见,即使经过多年艰辛努力,那种在20年前渴望达到的激进计划指标,也很难实现。但这时候,中国的人口结构却发生了重大转变,由成年型社会转变为老龄化社会。值此之际,2001年12月29日颁发了《中华人民共和国计划生育法》(2002年9月1日施行),将原有的政策性规定法律化为:"国家稳定现行生育政策,鼓励公民晚婚晚育,提倡一对夫妻生育一个子女;符合法律、法规规定条件的,可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。"

  在计划生育法和计划生育政策的严格执行中,21世纪初期这几年,中国人口的出生率继续下滑,在2004年降低到了12.29‰,虽然死亡率较2003年稍有上升,但自增率却降低到了5.87‰。全年共出生人口1593万人,除去死亡人口外,净增加761万人。原来认为"独生子女结婚可以生两个孩子"政策会刺激出生率的提高,现在还没有出现这种局面——生育率最早降低的上海市已经连续多年保持着户籍人口增长率为负的态势,北京市户籍人口的增长率也停止了增长。

  第五次人口普查表明,中国65岁及以上人口占总人口的比重,农村已经达到7.35%,市镇已经达到6.30%,农村人口的老龄化水平已经超过了城镇。在计划生育政策的严格执行过程中,受性别偏好影响,人口出生性别比自20世纪80年代中期开始上扬,在第五次人口普查时已经达到了116.50.城市家庭的少子化趋势,使得独生子女对未来的养老极其担忧,城市家庭抚养关系中出现4∶2∶1结构的可能性大大增加。中国的青年壮工人数,在高等教育招生规模的迅速扩张、制造业企业用工人数的迅速增加和经济的持续增长过程中,开始局部短缺。少数民族人口的数量,在最近二三十年中有了长足的增长,对民族聚居地区的环境和资源也构成了压力。

  面对这种态势,人口学、经济学和社会学界的知识分子发出了两种不同的声音:其一,改革现行计划生育政策,稳定低生育水平,防止出生率的进一步下滑,以减轻将来人口结构的倒金字塔压力;其二,继续维持现行计划生育政策,继续降低出生率,继续抑制人口总量的增长以减轻人口对资源环境的压力。这两种声音都力图影响国家的生育政策。这是20世纪80年代中期人口政策走向之争①「即要不要"开小口子、堵大口子".」后知识界出现的又一次大分歧。

  

  五、结构和谐:未来人口战略的调整方向

  

  经过多年努力,中国的人口金字塔发生了重大变化,从20世纪五六十年代的少儿型人口过渡到成年型人口,再进一步发展到现在的老龄化人口。在图1所示的2000年人口金字塔中,14岁以下少儿人口呈明显缩减态势。

  截止到2003年底,中国少儿人口负担比已经到了28.(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:jiangxl
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/14505.html
收藏