【摘要】央地政府关系事关政府基础性权力的配置与运行，对风险规制中的央地政府关系予以规范建构，是增进风险规制有效性的重要途径。一体化和弹性化是塑造风险规制中的央地政府组织关系形态的基本要求。一体化可补强风险规制的系统性和权威性，弹性化则能克服传统科层制的封闭性和层级性弊端。在事权配置方面，风险规制权的央地配置在制度上宜采取定限模糊化的规范形式，以更好契合风险的不确定性，提升风险规制行为的动态适应性。实践中，风险规制权的央地配置，应依据能力标准和效能标准来确定具体方案。风险规制中的央地政府关系主要有“命令服从”“央地合作”“地方主导—中央协助”“地方实施—中央监督”几种类型。规制过程中需结合具体的规制目标对央地政府关系类型进行择取和组合，以使央地政府关系类型与风险规制任务相互契合和协调。

　　 【关键字】风险规制；行政组织；央地关系；突发事件

　　 引言

　　 伴随现代工业和科学技术的发展，生态灾难、环境危机、健康风险、金融危机等各类风险，蔓延于人类生活的各个领域，使得社会愈加脆弱、多变和不确定。在现代国家内部，政府责无旁贷地成为风险规制的主要力量，[1]有效规制风险也构成了公众对现代政府的基本要求和期待。[2]然而，风险规制任务也对传统行政法治带来诸多挑战。为回应现代社会的风险规制要求，有必要对行政法加以变革。[3]这种变革既涉及行政行为法的调整，也包括行政组织法的革新。

　　 行政组织法在行政法体系中占有重要地位，发挥着建构与管制的双重功能。就建构功能而言，行政组织法将行政组织建构成法律上的行为体，并规范其内部结构；就管制功能而言，行政组织法通过影响行政事务的处理过程及相关行政决定，塑造了一种关联管制。[4]风险规制既是一种宏观的治理过程，也是一种微观的操作实践。风险的预防与应急准备、监测与预警、处置与救援等过程及方案，均需要以相应的行政组织为中介展开。合理的组织关系，关联着风险规制的工具选择和方式运用，也影响着风险规制的过程和结果。因此，风险规制组织的规范建构，是风险规制行政法治的重要内容。

　　 在公共行政效能革新的目标要求下，行政组织法除了关注行政组织的设置、地位等传统议题，还将行政事务的分配、行政组织的权限、行政组织的关系等内容纳入了调整范围。[5]其中，行政组织的纵向关系事关国家的基础性权力配置，[6]直接受到宪法的制约。长期以来，学界对风险规制中的横向政府关系、联动机制和共治格局等议题进行了较多研究，而对纵向维度下政府关系的规范建构较少关注。基于此，本文拟对风险规制中的央地政府关系的规范建构予以研讨，[7]重点分析风险规制中的央地政府关系形态、央地政府权力配置的法治方案，以及央地政府关系的类型与适用等问题，以期助益于提升风险规制的科学性、合理性和有效性。

　　 一、风险规制中的央地政府关系形态

　　 行政组织因权力联结方式不同而呈现出不同形态。组织形态和组织功能相互关联，特定的组织形态可以形成特定的组织功能，特定的组织功能往往又影响着组织形态的构造。行政组织的形态构造通常以行政事务的内容和特性为依据，行政组织“需要根据其环境、目的、事务性质对其组织形态进行有针对性的组合”。[8]立足于风险规制的现实经验，央地政府关系的一体化形态和弹性化形态，能够较好地契合风险的特性和风险规制任务的需要，是风险规制中的央地政府关系的理想形态。

　　 （一）央地政府关系的一体化形态

　　 “层级行政是经典的行政组织法结构，其背后法教义学原理在于‘行政一体性要求’。”[9]在传统行政法理论中，“行政一体”主要强调“组织一体”，其含义包括两方面内容：其一，在一个行政辖区内，“尽可能所有之权限应集中于一个机关或集中于一群由统一的一位首长所指挥的行政机关群中”；其二，所有的国家机关“应该以相同的思考对外作出决定”。[10]随着行政法理论的发展，除“组织一体”外，“行政一体”还强调“功能一体”和“责任一体”，[11]体现出对行政权协调、合作和统一行使的重视。在风险规制中，央地政府关系形态的一体化可增强风险规制行动的系统性和权威性，是从组织关系形态层面增进风险规制有效性的重要手段。

　　 首先，央地政府关系形态的一体化，是保障风险规制行为系统化的关键。风险的生成常常与现代社会的系统性、复杂性相关，[12]风险也因此具有双面性、系统性、扩散性、技术性、未知性、全球性等特性。[13]现代社会的高度关联性和相互依赖性，使得风险的传染性和外溢性不断加强。现代风险引发的后果，不仅体现为对社会持续运转和整体状态的破坏，也构成对人类生存和发展的威胁。现代社会中风险规制的中心任务，不再是对个体权益的保障，而是对整个社会系统崩解可能性的预防与化解。风险的基本特性与风险规制的中心任务，决定了风险规制组织必须是一个能统合各种资源并形成规制合力的系统。风险的扩散性和破坏力，意味着对任何一个风险源的放任和疏忽，都可能使潜在的危机变成确定的灾难，风险规制也将为此付出高昂的错误成本。在纵向维度下，风险规制尤其需要强调并维持行政组织层级间的协调与贯通，以便从合法性和合目的性方面，对整个风险规制行为进行全方位控制，确保公益目的的达成及政治责任的实现。[14]正因为如此，理论界始终将建构一个兼顾权威与效率的统一指挥机构，预设为风险规制主体法律制度改革的方向之一。[15]

　　 央地政府关系的一体化形态，在宪法和行政组织法上均可找到规范依据。我国宪法第3条第4款规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第5条规定，“地方各级人民政府遵循在中央的统一领导下、充分发挥地方的主动性积极性的原则，保证宪法、法律和行政法规在本行政区域的实施”。作为处理央地政府关系的基本原则，“中央的统一领导”在不同场域的意旨并不相同。对于常规性的地方事务，中央的统一领导意味着一般意义上的监督权行使，而非事必躬亲的直接参与。“属于由地方解决的事务，不需要国家通过制定法律、行政法规来统一规定”，[16]“中央对地方的事后监督，不属于权力分享，不影响地方事务的终局性”，[17]而是侧重于“指引、导向”职能的发挥。与之不同，在风险规制中，“中央的统一领导”不仅强调监督权的行使，更追求和维护央地政府间目标一致、使命共同、上下联动、运行协同的状态，要求形成“事权共享”“责任共担”的机制。

　　 在风险规制中，行政一体化形态是央地政府“事权共享”机制的确立基础。“事权是一种权力，究其本旨亦为一种职责，法定事权，对相应公权力主体提出两方面要求：第一是依法履行事权，第二是不得弃权。”[18]事权共享意味着中央政府的权力固然可以“引而不发”“隐而不现”，但又需要随时“在场”。根据我国突发事件应对法第7条，对于发生或即将发生的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全等突发事件，发生地县级人民政府既要自行采取措施控制事态发展，也要立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报；发生地人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，上级人民政府应当及时采取措施，统一领导应急处置工作。这其中，明显包含了央地政府事权共享的要求。

　　 行政一体化形态，对于风险规制中的央地政府“责任共担”机制的形成亦有重要意义。在公法视域下，责任的核心功能是保障权力的理性行使，没有权力的责任犹如无源之水。责任也能划定权力的边界，只有责任与权力相匹配，才能避免出现任意行使权力而不履行责任的情形。[19]责任共担机制意味着，风险规制中的责任规避、责任逃脱等现象，无论因中央政府过度分权而造成的权力错位引起，[20]还是由地方政府在自身利益驱动下造成的权力懈怠所致，[21]都可在责任机制的刚性约束下得到有效防范。

　　 除了宪法和相关组织法的规定，近年来，我国党和国家的重要政策文件也对特定场域下的央地政府行政一体化形态提出了明确要求。例如，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，在“集中力量办大事”时，需要“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性”。风险规制无疑是现代国家治理中的“大事”。另外，我国有关风险规制的法律法规中，也有针对行政一体化的明确规定。例如，突发事件应对法第4条规定，突发风险的处置，要建立统一领导、综合协调的应急管理体制。《突发公共卫生事件应急条例》第5条规定，突发事件应急工作，应贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则。行政一体化是保障风险规制行为具有纵向连贯性的有效手段，其对于风险规制行动中共识性目标的迅速成就，对于风险规制资源的整合调配以及规制合力的形成，都具有关键的意义。

　　 其次，央地政府关系形态的一体化，是风险规制行为权威性的主要依托。不同于一般意义上的政府规制，风险规制有着极强的时效性要求。尤其是对于一些具有高度传播性，可能引发严重后果，直接威胁公众生命、健康和国家安全等重大法益的突发性风险而言，风险的预防和处置必须是令行禁止的，规制行动的权威性应得到特别的强调。权威是一种令人信从的力量和威望，只有在权威性逻辑下，风险规制才能“把广大的群众鼓动起来，将自己的全部权力集结和投放在它想指向的任何地方”。[22]权威性是风险规制行为的内在属性，也是保障风险规制制度及政策安排进入现实并获得强制力的重要手段。

　　 权威体制的形成需要具备两个条件：一是有一个严密有序的科层制组织制度贯彻自上而下的行政命令和政策意图，以确保不同属地与中央政府的步调一致；二是要以认同中央权力为核心的价值观念制度，“在政府内部官员和社会文化中建立和强化对中央政权的向心力”。[23]从本源上讲，行政一体化是行政组织间支配、服从和秩序关系的形成，是保障行政主体“以相同的思考对外行动”的组织基础。行政一体化和权威体制之间具有实质意义上的关联性，行政一体化是权威体制形成的组织基础，权威体制是行政一体化的内在追求。需要强调的是，“权威只是一个表示关系的概念”，[24]权威和自治都是社会治理的手段，权威可以以法律为基础形成法理型权威。“把权威原则说成是绝对坏的东西，而把自治原则说成是绝对好的东西，这是荒谬的。权威与自治是相对的东西，它们的应用范围是随着社会发展阶段的不同而改变的。”[25]风险的特性及其规制要求决定了必须强化规制组织的权威性，风险规制中的准确识别、快速预判、迅速响应等过程，都需要依托权威的力量来促成。

　　 （二）央地政府关系形态的弹性化要求

　　 在普遍意义上，科层制是纵向维度下最常见的政府组织结构形态。科层制意味着法理型权威基础上的依法行政和照章办事，对应的是理性价值系统及其规则体系。这种由精确、专业、稳定、自律等要素搭建而成的结构系统，在功能上高度契合了现代社会的治理需要，能够保障组织运行的权威、一致和高效。科层制作为经典的组织结构形态，几乎在所有领域的纵向组织关系塑造中都获得了运用。“在当今社会，科层制已成为主导性的组织制度，并在事实上成了现代性的缩影。除非我们理解这种制度形式，否则我们就无法理解今天的社会生活。”[26]

风险规制当然需要理性、权威和专业化的规制机构，而具备这些特征的规制机构，需要借助于“科层制的美德”来实现。[27]风险规制组织形态的塑造，不可能脱离科层制另行完成。但是，现代风险的特点决定了，风险规制不能刻板地坚守科层制的组织形态和运行模式。科层制是一种以实现确定、稳定和可控的社会治理方式为目标的组织运行系统，(点击此处阅读下一页)