一

　　 中央与地方关系产生于中央集权制形成之后，并非自古以来就有。商周的政治制度由昭穆制、宗法制与封建制组成。封建制的基本特征是分土而治，即天子将王畿以外的土地分封给诸侯建国，诸侯也可分封土地给卿大夫立家，卿大夫还可以往下分封家臣等等。土地一经分封，统治权即行变化，封国各自为政，诸侯为一国之最高统治者，与天子分疆而治，对天子的义务只是朝聘、贡献与助征伐而已。既各自为政，则无所谓中央与地方的关系。春秋战国时期，以郡县制为表征的中央集权制逐渐形成。所谓中央集权制指的是中央政府和地方政府的一种分权形式。中央政府把全国领土划分成不同层级的行政管理区域，在各个区域内设置地方政府，并分配或授于地方政府以一定的行政、军事、财政、司法等权力。郡与县就是两级行政区域的名称。秦始皇统一天下，把郡县制推向四海，分全国为三十六郡，郡置守、尉、监，这是一个标志性的年代与一个标志性的事件，全国范围内的中央与地方关系从此开始。

　　 关于中央与地方关系史的研究可以说至今尚未真正开始，这一方面是由于历来研究政治制度史多半偏重于中央制度的研究，而于地方行政制度比较忽略；另一方面又由于政治制度史的研究多半只停留在制度的变迁过程，而忽视揭示发生变迁的原因。本文即企图通过对地方行政制度的两翼——行政区划与政府组织层级变迁的过程与原因的分析，来透视二千年来中央地方关系的变化。

　　 任何行政组织都要分成若干管理层次以实行运转，每一层次有一定的管理幅度。层次和幅度之间存在反比例关系。一个国家的行政区划和地方政府也同样要分成若干层次，而且层次级数是地方组织体系中最基本的要素。一般而言，层级越多，上下阻隔越远，政令不易贯彻，下情不易上达，中央政府也就越难进行有效行政管理。因此从中央集权的角度来看，要求有尽量少的层次，但由于受到管理幅度的限制，层级也不能随意减少。

　　 地方行政制度变迁的核心就是政区和政府组织层次级数的变化，这一变化集中地体现了中央集权与地方分权之间此长彼消的过程。按照层级的变化情况，可以将秦代到民国初年分成三个阶段。第一个阶段是秦汉魏晋南北朝时期，历时八百年，地方组织从两级制变成三级制；第二阶段是隋唐五代宋辽金时期，历时约七百年，重复了从两级制变成三级制的循环；第三阶段是元明清时期及民国初年，历时六百五十年，从多级制逐步简化到三级制，以至短时的二级制。现在我们来详细地看看这些变化到底如何发生，以及为什么会发生。

　　 二

　　 第一阶段：郡县二级制向州郡县三级制的转化。

　　 （一） 秦汉时期的郡—县二级制

　　 秦代的基层政区是县，在少数民族地区的县则称道，县以上设郡，为纯粹的郡县二级制。秦始皇二十六年分天下为三十六郡，加上内史——即首都周围特区，一共是三十七个郡级政区。后来郡数有所增加，一方面是开胡、越之地，扩大疆域，设置新郡；另方面是将内地一些郡一分为二，因此秦一代总郡数增至四十九郡（包括内史）。秦县数目没有文献记载，推测总数在一千之谱①，平均起来，每郡约统二十来县，这样的层级和管理幅度都是比较合理的。

　　 西汉王朝建立，在部分地区恢复封建形态，分封诸侯王国。汉景帝以后，王国地位等同于郡。经西汉一代的变化，郡级政区（郡与国）比秦代大幅增加。其原因主要有三方面：一是把秦郡划小，或一分为二，或一分为三，譬如把秦内史分成京兆尹、左冯翊、右扶风三部分；二是分割削减王国领域，譬如文帝用众建诸侯的手段把齐国一分为七，景帝把梁国一分为五，武帝又利用推恩法蚕食王国封域，增设新郡；三是汉武帝以后开广三边，扩大疆域，增设二十来个新郡。因此西汉末年的郡国总数增至一百零三，共统辖一千五百八十七个县级政区，平均每个郡国的管理幅度为十五个县，也还算适宜。但是对中央政府而言，直接管理百来个郡，幅度却是太大了。因此汉武帝在郡级政区之上设立了十四部，作为监察区。首都周围诸郡由司隶校尉部所辖，其他郡国则分属十三个刺史部，每部设刺史一人，按六条规定检察地方长官的行为②，但不管理地方行政事务。刺史的品秩只有六百石，而郡太守的品秩却是二千石，“夫秩卑而令之尊，官小而权之重，此大小相制，内外相维之意也。”这种以小官监察大官的制度行之颇为有效，郡太守大都能克尽厥职，奉公守法，以至汉宣帝发出“与吾共此（指天下）者，非良二千石乎”的感叹。

　　 研究古代史的学者多交口称赞西汉的吏治，认为此时中央集权和地方分权的关系处理比较得当。但是这种体制从统治者的角度看来也有它的缺陷。在地方多事之秋，由于郡境过小，以一郡之权力和能力无法进行治理，譬如发生跨郡的农民起义，郡太守即束手无策。因此在郡以上再设置一级政区的需要，一直隐然存在。

　　 西汉的十三刺史部，有十一部是以《禹贡》和《周礼》的九州予以调整后命名，所以通称十三州。西汉末年，州刺史曾两度改称州牧，这是借用《尚书·尧典》十二州牧的旧名，以示尊崇，品秩也升至二千石。但这种做法显然是出于一时的需要，所以出现两度反复：从州牧又回到刺史，再回到州牧，而一到东汉初年局势安定之后，复改州牧为刺史，降秩为六百石③，回到初始的状态。

　　 由此可见，坚持二级制显然是中央统治者的愿望。东汉大部分时间，州一直是以监察区域的形式存在。直到东汉末年，规模巨大的黄巾起义席卷了整个北部中国，已非一群小小的郡太守所能镇压，朝廷才不得不派中央的高级官员——九卿，来出任州牧，授与兵权、财权和行政权，以与农民军对抗。中平五年(118)汉灵帝接受宗室刘焉的建议，派他以太常出任益州牧，黄琬以太仆出任豫州牧，刘虞以宗正出任幽州牧。此后，州牧普遍设置，割据军阀也都以州牧自任，如袁绍的冀州牧，刘表的荆州牧，曹操的兖州牧等等。这样一来，州就自然成了郡以上的一级行政区划，两级制政区于是转化为三级制。

　　 （二）魏晋南北朝的州—郡—县三级制

　　 黄巾起义虽然失败，但彻底动摇了东汉王朝。镇压农民起义军的各地州牧，渐成割据独立之势，东汉王朝最终在军阀混战中覆亡，历史迈进了魏晋南北朝长期分裂的时代。

　　 本来汉代郡太守的地位很高，入朝即可为九卿，而刺史至少要当上九年才能升任太守或相。太守不但可自由主持地方政事，支配地方财政，兼治地方军政，而且可以自辟幕僚，有相当大的行政自主权。但郡这一政区却不会因此而形成割据，原因很简单：幅员太小。幅员小则人口少，财力薄，力孤势单，无有能为。反之，州的区划很大，平均领有七、八郡之地，有足够称霸一方的物质基础。东汉末年袁绍的宾客逢纪就对袁说：“夫举大事，非据一州，无以自立”④。所以州一旦成为一级行政区划，就易于造成分裂。中央集权统治者对此早有预见，因而尽量不让州成为一级政区。但矛盾恰在于，镇压大规模农民起义的时候，又迫切需要有范围较大的政区，这是一个两难的问题。东汉王朝为免于被黄巾起义所推翻，不得不把监察区改为行政区，但此举却又招来割据的局面，亦即所谓“大建尊州之规，竟无一日之治。故（刘）焉牧益士，造帝服于岷峨；袁绍取冀，下制书于燕朔；刘表荆南，郊天祀地；魏祖据兖，遂构皇业。汉之殄灭，祸源于此”⑤。东汉最终不免在大行政区各自为政的情况下被颠复。

　　 三国以降，州—郡—县三级政区已成为正式制度。三级制实行之初，还算正常，以十数州之地辖百来郡，一千余县，层次与管理幅度相称，比例适当，州、郡、县三级都能正常发挥作用。以西晋前期为例，十九个州统一百七十二个郡国，一千二百三十二个县。平均每州辖八九郡，每郡辖七八县，基本合理。

　　 西晋的统一时间很短，只二十几年功夫便陷入八王之乱，继而在长期的动乱中倾复，于是分裂局面再度出现。西晋灭亡的原因，一则由于封建诸侯的失误，形成宗室王集团与皇子王集团的对抗；再则由于州的领域较大，身兼州刺史而又军权在握的都督可以割据一方，有所凭籍。因此可以说，在中央集权尚未高度发达的时候，实行三级制以及高层政区幅员过大都是易于造成分裂割据的因素。

　　 东晋以降，南北分裂对峙局面延续了约二百七十年之久。分裂往往带来战乱，在战争中立功的武人以及对方来降的将领，政府对之均要“报功酬庸”。而封赏之物则是刺史、郡太守的职务。为了制造越来越多的职务，只得把州、郡的区划分割得越来越小。不但如此，在北方，甚至连豪强外戚也可自立州郡。据《北齐书·文宣纪》天保七年诏书云：“魏自孝昌之季，数钟浇否，禄去公室，政出多门……是使豪家大族，鸠率乡部，托迹勤王，亲自署置。或外家公主，女谒内成，昧利纳财，启立州郡。”不过南朝直至梁代前期，问题还未到达十分严重的地步。梁天监元年(502)共有二十三州，二百二十六郡，一千三百县。然而不到半个世纪，形势大变，州郡数的增加达到恶性膨胀的地步。梁中大同元年(546)已有一百零四州，五百八十六郡。就在这一年，北朝的东、西魏对峙政权共有一百一十六州，四百一十三郡。这样，南北朝合计，共有二百二十州，九百九十九郡，比两个半世纪以前的西晋，州膨胀十一倍，郡膨胀十倍。弄得连官员自己也搞不清自己所管辖的地域范围。《宋书·志序》形容当时这种情形说：“一郡分为四五，一县割成两三”，造成普遍的“虚号相假”的局面。

　　 这种极端混乱的状态也是南北朝政府中央权力衰败的徵象。中央政府对地方政权已经失控，地方权力也近乎解体。虽然也出现过打算改革的皇帝，如代东魏而立的北齐文宣帝，就针对当时的混乱局面动手并省了部分州，小半的郡及半数的县。但问题的主要症结在于州郡县三级制本身存在的弊病，所需改革的是整个体制，而不是简单地并省州郡。齐文宣帝的行动并不能完全遏止政区混乱状况的进一步恶化，在取代西魏的北周统一北方之后的大象二年(580)，就共领有属州二百二十一，郡五百零八，县一千一百二十四，此时不但州数已接近三十多年前南北朝双方州数的总和，而且三级政区数目的比例已达一比二比六的最低水平。换句话说，平均每州只辖二个多郡，每郡只辖二个多县。这还是就平均的情况而言，若从特殊现象来看，甚至出现两郡共管一县或两州合管一郡的怪事，这种现象被称为双头州郡。

　　 政区的层级和管理幅度达到如此不协调的地步，已经使任何一个稍有常识的人都很容易看出，三级制至此已是穷途末路，必须改弦更张了。改革的办法也很简单，只需将中间郡一级政区撤消就可以。事实上，在州刺史大量增加以后，郡太守在许多地方已不管事，仅只备员领俸而已。但是撤消郡一级政区的行动却直到全国统一的前夕才付诸实行。在隋代周以后，有杨尚希其人向隋文帝上表，陈述“当今郡县倍多于古，或地无百里，数县并置，或户不满千，二郡分领”的不正常现象，建议“存要去闲，并小为大”⑥，对行政区划进行一番整顿。隋文帝接受这个建议，但不是采取并省州郡的简单措施，而是“罢天下诸郡”，釜底抽薪，丢掉三级制这个包袱，使行政区划层次再次回到二级制来。当隋灭陈，由北到南重新统一中国后，州—县二级制就推行到全国。

　　 三

　　 第二阶段：州县二级制向道州县三级制的转化。

　　 （一） 隋代及唐前期的州（郡）一县二级制

隋文帝的做法无疑是一场重要的改革，从此展开了政区层级变迁的第二个循环。这场改革旨在通过减少行政机构与政区层次，来加强中央集权，避免地方割据。(点击此处阅读下一页)