摘要：近年来，一些国家主张“以规则为基础的国际秩序”。但是，这些国家并未明确“以规则为基础的国际秩序”所指“规则”系指“国际法”并据此阐述其关于国际秩序的规则观。事实上，这些国家实施的一系列法律实践表明，其很大程度上追求的是国内法凌驾于国际法，区域国际法凌驾于普遍国际法以及将国际法泛政治化的规则观。这种规则观损害了国际法在国际秩序中的作用，违背了完善全球治理和推动建立更加公正合理的国际秩序的时代要求。为纠正这些国家经由主张“以规则为基础的国际秩序”追求的规则观，中国主张“以国际法为基础的国际秩序”。“以国际法为基础的国际秩序”体现的规则观是，确认以《联合国宪章》为基础和核心的国际法是调整国际关系的权威规则体系，同时不排除不违反国际法的其他规则在国际秩序中的作用。

　　 关键词：以国际法为基础的国际秩序  以规则为基础的国际秩序  国内法  区域国际法  国际法泛政治化

　　 2015年前后，一些国家以个别或集体方式开始主张“以规则为基础的国际秩序”（Rules-Based International Order, RBIO），RBIO已经成为一些西方国家的共同国际关系政策，日益影响着这些国家的法律实践。中国等国家以及一些学者认为，这些国家主张的RBIO将极大地损害国际法在国际秩序中的作用。针对一些国家主张的RBIO，在2021年9月第76届联合国大会一般性辩论上发表演讲时，习近平主席指出：“世界只有一个体系，就是以联合国为核心的国际体系。只有一个秩序，就是以国际法为基础的国际秩序。只有一套规则，就是以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。”这是中国领导人首次明确提出“以国际法为基础的国际秩序”（International Law-Based International Order, ILBIO）。2021年6月中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会（以下简称“全国人大常委会”）通过的《反外国制裁法》第2条明确规定：我国“维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序”，从而将ILBIO以法律规范的形式确立为我国的一种法律政策，该法也是全国人大常委会通过的法律中首次纳入“国际法”的表述。然而，也应看到，使用RBIO表述的不只是一些西方国家，还包括一些发展中国家。这表明，不能只是简单地否定RBIO，还应在深入分析这些国家主张RBIO所追求的规则观及其风险和危害的基础上，阐述有利于人类共同福祉的国际秩序规则观。

　　 RBIO和ILBIO代表了当前国际社会关于国际秩序的两个重大叙事。较之RBIO，ILBIO主张的必要性与重要性在于，其体现了更符合全人类共同福祉的国际秩序规则观，纠正了一些国家追求的造成重大风险和危害的国际秩序规则观。进而，ILBIO有助于维护与提高国际法在国际秩序中的作用，并通过国际法完善全球治理和推动建立更加公正合理的国际秩序。为此，有必要讨论三个重要问题：第一，经由主张RBIO，一些国家所追求的是一种什么样的国际秩序规则观，尤其这种规则观会对国际法在国际秩序中的作用造成哪些风险和危害；第二，经由主张ILBIO，中国在国际秩序方面体现的规则观为何更加符合人类福祉；第三，中国如何更好地理解和践行经由ILBIO所体现的规则观。

　　 一、“以国际法为基础的国际秩序”提出的背景

　　 ILBIO并非中国提出的全新的国际法律政策，而是中国针对近年一些国家主张RBIO，并通过一系列法律实践损害了国际法在建立与维护国际秩序中的重要作用而提出的。为揭示中国提出ILBIO的背景，有必要深入、准确地认识一些国家经由主张RBIO所追求的国际秩序规则观的本质。

　　 （一）一些国家经由主张RBIO所追求的规则观

　　 在2015年七国集团首脑会议宣言中，七国集团声称，其致力于维护“以规则为基础”的贸易秩序与海洋秩序。据考察，这是七国集团首次集体地使用RBIO表述。该宣言指出，七国集团致力于维护“在海洋领域中基于国际法原则——尤其体现在《联合国海洋法公约》——建立的以规则为基础的秩序”。2021年6月七国集团首脑会议指出，最强大的国家在维护“以规则为基础的国际体系和国际法”方面负有特殊责任。2021年2月，欧盟委员会同欧盟外交与安全政策代表共同提交的一份文件指出,欧盟及其成员国坚定支持“以规则为基础，以联合国为核心的国际秩序”。美国是主张RBIO最积极的国家。在2021年5月联合国安理会举行的视频会议上，美国代表再次提及RBIO，但并未准确说明其中所指“规则”的含义，只是指出各国都应履行承诺，尤其具有法律拘束力的承诺，包括《联合国宪章》（以下简称《宪章》）、条约、安理会决议以及各国在国际组织主持下制定的规则与标准等。

　　 应当指出，仅从概念的使用而言，RBIO并非只是西方国家在使用。在2007年9月第62届联大会议上，多米尼加代表指出，“只有一个强大的联合国”才能成为国际社会实现“有效的多边主义和以规则为基础的国际秩序的基础”。在2009年9月第64届联大会议上，南非代表指出，“国际法是创造一个以规则为基础的国际体系的重要手段”。在2018年9月第73届联大会议上，墨西哥、马绍尔群岛与波黑等国领导人都主张要维护RBIO。从RBIO 中“规则”意涵而言，虽然这些发展中国家也没有澄清其具体含义，但显然，他们认为RBIO中的“规则”指的就是国际法，尤其是以《宪章》为基础与核心的国际法。

　　 对于一些国家主张的RBIO，俄罗斯保持了高度警惕。俄罗斯注意到，一些国家持续推动RBIO 成为一种耳熟能详的话语。俄罗斯曾经向相关国家提议用“尊重国际法”取代RBIO，但被告知二者并无差别，RBIO只是一种新表述。然而，俄罗斯认为，一些国家使用这一表述意在取代获得普遍同意的国际法律制度与机制，尤其试图用单边和不正当的行动取代需要在各国间达成共识的普遍国际法律框架。直言之，RBIO中的“规则”实则是指一些国家根据其需要创设的规则。因此，俄罗斯认为，一些国家主张RBIO，为国际社会重新陷入冲突与对抗铺平了道路。一些西方学者对于RBIO也提出了批评。斯考特（Shirley Scott）认为，许多人以为RBIO反对的是“以实力为基础的国际秩序”，因而延续了二战后的一种国际秩序修辞，即国际秩序是在国际法——基石与核心是《宪章》——基础上建立的。但她认为，RBIO 实则是要取代以国际法为基础的国际秩序。原因是，这一表述中的“规则”既包括条约等“硬法”，也包括“软法”和其他规范，因而，RBIO会带来重大风险和危害，比如一些国家据此采取的相关行动进一步损害国际法应当获得遵守的普遍认知，国际法的普遍性也将受到损害。塔尔蒙（Stefan Talmon）认为,西方国家没有说明RBIO 与人们通常说的“国际法律秩序”或“国际法”之间有何不同。从使用语境看，他认为RBIO既包括经由国家同意的有法律拘束力的规则，也包括未获相关国家同意的法律规则，还包括没有法律拘束力的“软法”，这表明，国家同意在RBIO中不再是必备要素。据此，他认为RBIO是一个危险的发展。马戈梅多娃（Olga S. Magomedova）也认为，RBIO中的“规则”的范围与含义不清晰，因而RBIO并不构成一个法律规范。但她认为这一表述本身并不存在明显问题，问题在于使用它的人。直言之，由于当前一些国家在使用这一表述时具有特定的议程，比如否认国际法的普遍性，这就暴露出它的缺陷。不过，她同时认为，RBIO表述并非没有价值，否则无法解释何以许多发展中国家使用它。她还认为，如果能够对RBIO施加某些限制，比如应当根据规范性程度区分不同的规则、特定规则不能适用于那些没有参与其制定过程的国家，这一表述是有益的，尤其有助于促进国际法治。

　　 一些国家主张的RBIO具有相当强的欺骗性，这既体现在一些发展中国家也使用RBIO表述，也体现在RBIO被认为反对的是“以实力为基础的国际秩序”，还体现在一些学者认为RBIO本身并不存在明显问题。其重要原因在于，RBIO与亨金（Louis Henkin）和杰克逊（John H. Jackson）等著名国际法学者在20世纪70年代对于国际关系调整模式的理论之间存在某种表面上的相关性。亨金指出，国际关系中文明的进步可以看作“从武力到外交，从外交到法律”的发展。由于《宪章》根本上否定了国际关系中使用武力的合法性，外交和法律成为二战后公认的国际关系调整模式。相较而言，外交根本上基于实力，而法律本质上属于规则，因此“从外交到法律”的发展实际上表明基于实力的模式向基于规则的模式的逐步转变。整体看，二战后国际贸易体制是建立国际规则最成功的领域之一。20世纪70年代，以GATT/WTO法研究著称的杰克逊提出了“实力导向”与“规则导向”的概念。他认为GATT体制体现了从“实力导向”向“规则导向”的转变，原因是，GATT争端解决机制使得贸易小国可以利用该机制解决与贸易大国的争端；尤其是，WTO《关于争端解决规则与程序的谅解》确立的“反向一致”规则，使得贸易大国无法阻挠WTO争端解决机构审理其与贸易小国的争端。应当强调的是，无论亨金所说的“法律”，还是杰克逊所说的“规则”，本质上都属于国际法。

　　 诚然，一些国家在提及RBIO时并未排除国际法，甚至还专门提及《宪章》等权威国际法渊源。然而，RBIO中明确提及的终究是“规则”而非“国际法”。由此，当一些国家将RBIO确立为国际关系政策时，如何解释RBIO所涉“规则”的内涵、外延、性质及不同“规则”间的关系，就成为一个重大的法律问题。迄今为止，这些国家并未澄清这些问题。直言之，这些国家并未说明其经由主张RBIO追求的到底是什么样的国际秩序规则观。正是由于这种模糊性，塔尔蒙和斯考特认为一些国家主张RBIO对于维护国际法在国际秩序中的作用来说是一个危险的信号。一些国家使用RBIO表述的变迁也表明，这些国家经由RBIO所追求的规则观与亨金和杰克逊等人关于国际关系调整模式理论大相径庭。从西方国家政策话语角度看，RBIO的表述始于2008年3月时任澳大利亚外交部长陆克文提出的建立“一个坚实的，以国际规则为基础的秩序”。.虽然并未说明基于哪些规则建立国际秩序，但陆克文当时主张根据“国际规则”建立国际秩序，并强调全球合作。2010年11月，时任美国国务卿希拉里提及“以规则为基础的秩序”，并被认为这是借鉴了陆克文的说法。这是美国外交部门负责人首次使用这一表述，该表述进而成为一些西方国家共同接受的政策话语。虽然陆克文和希拉里都没有说明各自表述中的“规则”构成，但前者使用“国际”作为“规则”的修饰词表明，其具有寻求通过广泛国际合作创制规则的意愿；后者删除陆克文表述中“国际”二字可以说潜含着一种不同的规则观，比如可能更多地强调国内法规则而非国际法规则的作用。

　　 更重要地，近年来一些国家的法律实践表明，这些国家经由主张RBIO 所追求的很大程度上是一种国内法凌驾于国际法，区域国际法凌驾于普遍国际法以及将国际法泛政治化的规则观。这显然损害了国际法在国际秩序中的作用。

此外，斯考特和塔尔蒙等人指出，RBIO所指的“规则”包括“软法”规则。对此，有必要从两个方面加以认识。一方面，具有法律拘束力的国际规则是公认的调整国际关系的最权威渊源与方法。然而，由于受到国家间分歧等原因的制约，国际造法尤其是多边国际造法往往未能及时有效地处理特定的国际关系。这导致不具有法律拘束力的国际“软法”的重要性与日俱增。比如，2008年全球金融危机发生后，国际社会在二十国集团框架下通过许多不具有法律拘束力的文件，对于维护全球金融体系稳定与协调各国宏观经济政策发挥了重要作用。(点击此处阅读下一页)