【内容提要】拜登政府于2022年10月发表的《国家安全战略》报告，是对其执政两年来一系列国家安全战略文件的集成，标志着本届政府国家安全战略的确立。该报告提出未来10年是对美国决定性时期，美国要与能重塑未来国际秩序的大国进行战略竞争；同时美国要应对气候变化、粮食安全、传染病、恐怖主义、通胀等全球性挑战。报告展示出实现上述战略目标的路径，其核心内涵是综合利用一切手段，以确保美国的全球领导地位。总体看，拜登政府的国家安全战略存在目标与实力等多方面多层次的脱节，必然给国际关系和国际格局演变带来重大冲击。美国将中国视为最主要战略竞争者，会给中美关系健康稳定发展带来深刻影响。当下，中美旧有力量平衡被打破，新的力量平衡尚在构建，两国关系进入战略相持期，需要加强分歧管控。习近平主席与拜登总统11月巴厘岛会晤为确保两国关系健康稳定发展明确了方向，确立了框架，开启了新进程。

　　 【关键词】拜登政府 对外政策 国家安全战略 中美关系 《国家安全战略》报告

　　 每任美国总统执政后都要依法发布《国家安全战略》报告，分析国内外形势，阐述美国的战略目标和政策并给出实现上述目标的路径，是指导美国在特定时期外交与安全政策制定的纲领性文件。美国各届政府发布的《国家安全战略》报告既有延续性，也各具特点。例如：小布什政府2002年《国家安全战略》报告并未受到“9·11”恐怖袭击事件影响，其核心思想仍坚持与大国进行所谓“力量平衡”建设，直到2006年发表的报告才认为“美国正处于战争状态”。奥巴马政府的《国家安全战略》报告提出在与大国接触的同时，要在亚太地区进行力量“再平衡”。特朗普政府的《国家安全战略》报告则把大国战略竞争确立为美国内政外交的主基轴线，即把中国和俄罗斯当成所谓“战略竞争对手”和国际秩序的“修正主义者”。拜登政府于2022年10月12日发表的《国家安全战略》报告继承上届政府的论调，认为世界进入新的转折点，中国是既有意图又有能力重新塑造世界秩序的国家，是美国最主要的对手。因此，美国将采取一切可用措施，同时应对大国和全球性挑战，以确保美国在全球范围内的领导地位。

　　 综上可以看出，冷战结束后，美国的国家安全战略重心向大国关系方向调整肇始于小布什政府，但由于“9·11”恐怖袭击事件，美国开始了为期10年的反恐战争。奥巴马政府结束反恐战争后，虽试图重回大国“再平衡”路线，但因中东恐怖主义和极端势力的掣肘，不得不调过头去反恐。只是到了特朗普政府期间，美国才开始设计大国战略竞争，描绘出清晰的国家安全战略新方向。拜登政府则希望把该竞争战略具体细化，并试图落到实处。因此，此次拜登政府《国家安全战略》报告的出台不仅代表本届政府国家安全战略的正式确立，也意味冷战结束后美国国家安全战略的一次重大转折，即至少在未来10年时间里，美国把在印太地区与大国的争夺当成其内政和外交的核心内容。这势必将引起国际关系和国际秩序的重大变化。

　　 本文认为，拜登政府的国家安全战略带有明显的冷战思维与零和博弈色彩，不能顺应时代潮流的发展，最终将难以落地。本文试通过探究该战略出台的背景和过程，归纳出拜登政府实现上述战略目标的路径，并分析该战略的缺陷和不足，指出中美只有加强分歧管控，寻找更多的合作，才能保证双边关系的健康与稳定，这既利好于两国，同样也利好于地区及世界。

　　 一、拜登政府国家安全战略的出台背景

　　 拜登政府上台以来，围绕着国家安全战略出台了系列文件，凸显本届政府对此的高度重视。2021年3月，拜登政府发表《临时性国家安全战略指针》；2022年2月，发表《印太战略》报告；5月23日，拜登总统在东京宣布“印太经济框架”（Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity，IPEF）；10月12日，拜登政府发表《国家安全战略》报告。同日，美国国防部出台年度性《国防战略》报告、《核态势评估》报告和《导弹防御评估》报告，与发表的《国家安全战略》报告形成呼应。联系起来看，《国家安全战略》报告之前拜登政府发表的相关文件为本报告的最后出台做了广泛铺垫。国防部之后发表的三个报告则是国防部对落实国家安全战略所做具体描述。这些关于国家安全和外交政策的核心文件是《国家安全战略》报告。它的出台表明美国要与大国展开全面战略竞争，竞争区域锚定于印太地区。

　　 拜登政府出台的《国家安全战略》报告，既是当下美国精英阶层对内政外交政策的一种认知，也反映出本届政府在国家安全战略上的偏好，杂糅了多种复杂因素。

　　 （一）2022版国家安全战略被打上拜登总统本人的印记

　　 小约瑟夫·罗宾内特·拜登（Joseph Robinette Biden, Jr）1972年当选联邦参议员（1973—2009年），历任参议院外交委员会主席、人权与法律分委员会、移民和边境安全与难民分委员会、司法委员会、反托拉斯和竞争政策与消费者权利分委员会、犯罪与毒品分委员会主席、恐怖主义和技术与国土安全分委员会、国际麻醉品管制小组会议联合主席；2009—2016年担任美国副总统。

　　 拜登从政后一直活跃在美国的外交舞台上，曾参与多起国际重大事件，他曾批评里根总统时期“伊朗门”事件；抨击布什政府发动伊拉克战争，并亲赴伊拉克、阿富汗等战区考察；参与过军备控制与核裁军、不扩散核武器、北约东扩、超级大国对立及美国同第三世界的关系等重大议题的解决。其最突出的外交成就是20世纪90年代为解决巴尔干半岛冲突所作的努力。和前任总统特朗普不同，长期的从政经历为拜登上台后确立国家安全战略做了充分的准备，这也是拜登政府执政伊始就将制定国家安全战略置于各项议程之首的动因，并为此专门组建有代表性的战略规划团队，旨在提出可以引领美国未来10年的国家安全战略。

　　 从历史角度看，总统个人的偏好往往会带入国家安全战略的确立过程中并影响到国家安全战略的落实，拜登总统的国家安全观同样对本届政府的国家安全战略有着不可抹去的印记。

　　 （二）2022版国家安全战略出自有代表性的战略规划团队

　　 2020年总统选举甫一落幕，拜登总统即任命库尔特?坎贝尔（Kurt Campbell）为新设立的美国国家安全委员会印太事务协调员，以“应对来自中国的挑战”。坎贝尔曾在国防部任职，负责对中国、朝鲜和缅甸等国政策制定。2009—2013年，坎贝尔任负责东亚和太平洋事务的助理国务卿，被认为是奥巴马政府“亚洲再平衡”战略的主设计师。2021年2月，拜登宣布在国防部设置“中国特别工作组”，15名文职人员和军事专家入选。该小组的任务是深入研究美军在亚洲的兵力部署、技术、情报、盟友、伙伴等是否足以应对中国军事力量的部署和能力；研究如何协调美国经济、政治、外交和军事等部门，以形成对抗中国合力。紧随其后，美国中央情报局和国务院等部门也纷纷强化对华特别工作任务。

　　 二战结束后，美国对外政策的核心关注点是以苏联为核心的苏东集团，其国家安全和外交规划团队基本是以研究苏联为主的专家组成，如亨利·艾尔弗雷德·基辛格 (Henry Alfred Kissinger)、康多莉扎·赖斯（Condoleezza Rice）均以研究苏联起家，做了美国外交事务掌门人国务卿。拜登政府的国家安全战略规划团队是二战后首次完全摆脱有苏联及俄罗斯研究背景而集中于中国问题研究的团队。这体现出美国国家安全战略的重大转移，即关注中国超过关注俄罗斯。首先，规划团队的掌舵人美国国家安全事务助理杰克·沙利文（Jake Sullivan），1976年出生，拥有耶鲁大学法学博士学位。奥巴马政府时期，他曾任副总统拜登的国家安全顾问、国务卿希拉里·克林顿（Hillary Clinton）的幕僚长，掌管国务院政策规划。沙利文具有典型的建制派意识，特朗普执政时期还创立过反对特朗普外交政策的“国家安全行动组织”（NSA）。该智库囊括了民主党建制派外交和国家安全圈几乎所有重要成员。其次，从拜登政府国家安全团队其他成员的履历看，他们均有良好而系统的教育背景，多数长期从事中国问题研究并能讲流利汉语，多人有在华学习和生活的经历，是美国政坛新生代“中国通”， 如美国国家安全委员会（以下简称“国安会”）中国事务高级主任劳拉·罗森伯格（Laura Rosenberger）、国安会中国事务高级主任杜如松（Rush Doshi）、国安会中国事务主任朱利安·格维茨（Julian Gewirtz）、美国国务院中国政策规划高级顾问米拉·拉普-胡珀（Mira Rapp-Hooper）、美国国防部中国事务首席助理埃利·拉特纳（Ely Ratner）、美国常驻联合国副代表蒲杰夫（Jeffrey Prescott）以及美国贸易代表戴琦（Katherine Chi Tai）等。

　　 以拉特纳为例，他是拜登任国会议员时的幕僚；2015—2017年，任副总统拜登的国家安全顾问；2021年7月，被拜登任命为负责印太事务的助理国防部长，目前仍是国防部“中国工作小组”负责人。拉特纳认为，“中国是美国最大的贸易伙伴之一，也是最大的地缘政治对手，是美国当下和未来最主要的竞争者”，“随着中国实力和影响力越来越大，美国要着手制定更全面的对华战略，与之进行全面的战略竞争”。这些新生代“中国通”坚持在国际上加强与盟国合作，借盟友之力对华开展战略竞争；主张在经贸领域的产业链和供应链上与中国“脱钩”，以摆脱对华贸易的严重依赖；鼓动在高科技领域筑起“高墙小院”，对华实行技术封锁。

　　 从2022年11月参加巴厘岛中美元首会晤的美国代表团成员看，正是这些学者型官员为拜登政府的国家安全战略，即在印太地区进行大国战略竞争提供了蓝本，其最大特点是学术气过重。他们自以为深谙国际关系理论和美中两国国情，但缺乏实践经验，使拜登政府的国家安全战略多有不切合实际之处。

　　 （三）2022版国家安全战略的主观意识明确

　　 拜登政府《国家安全战略》报告既融合了总统本人和其规划团队的主观愿望，同时也是对客观现实的一种映射。拜登本人长期从政，熟稔外交和美国社会的现实。2011年，时任美国副总统拜登曾在《纽约时报》上刊文指出，“中国的崛起不是美国的终结”。而10年后，拜登政府则强调要对华展开全面战略竞争，反映出美国社会对自身和国际形势认知的变化，作为政客的拜登也不得不应合美国国内的政治需要，转向与大国的战略竞争。

入阁的新生代“中国通”在很大程度上表现出了鲜明的消极性和对抗性。一是他们的对华认识和整个美国社会的对华认知走向趋同，即认为中国的快速发展全方位地影响到了美国的霸权地位，中国已成为美国的主要竞争者。美国国内对华的负面认知愈加坚定了新生代“中国通”采取消极和对抗性的对华态度，体现在报告中就是过度渲染中国所谓的“挑战”以及强调强化对华战略竞争的必要。二是美国确实有一批希望重拾冷战对抗的集团和人士。2021年1月，美国智库大西洋理事会（Atlantic Council）以“匿名作者”的形式发表报告《更长的电报：确立美国新的对华战略》，提出“要威慑和防止中国越过美国的红线”，认为如今的美国应仿效当年乔治·凯南（George F. Kennan）的主张，像杜鲁门政府那样，不但要在言论上，而且要在行动上应对中国的挑战。参与拜登政府的新生代“中国通”显然有重走凯南路线的冲动，不遗余力地倡导中美对抗就成为他们的必然选择。三是这批“中国通”自诩熟悉新兴技术的发展和应用，因此在确保美国全球霸权地位问题上，更愿意采用新技术手段，如封锁半导体芯片技术，利用新媒体平台把美国的所谓价值观和民主观传播到世界各地，(点击此处阅读下一页)