被采访者：马怀德，中国政法大学校长、教授、博士生导师。中国法学会副会长，中国法学会行政法学研究会会长，中国人权研究会副会长，最高人民法院特邀咨询员，最高人民检察院专家咨询委员，国务院学位委员会法学学科评议组召集人，教育部法学专业教育指导委员会副主任委员。曾受邀为中央政治局集体学习讲授“行政管理体制改革和经济法律制度”，为全国人大常委会讲授“我国的行政法律制度”。是国家“万人计划”哲学社会科学领军人才、中国十大杰出青年法学家、北京市有突出贡献的科学技术管理人才、2017年CCTV年度法治人物，享受国务院颁发的特殊津贴。牵头研发了《中国法治政府评估指标体系》并对全国百城开展法治调研评估。作为首席专家或负责人主持国家社科基金项目、国家自然科学基金项目、教育部、司法部、北京市等省部级项目多项。直接参与国家赔偿法、行政处罚法、立法法、行政许可法、行政强制法、监察法等重大立法工作。发表学术论文300余篇，出版学术著作50余部。

　　 采访者：夏纪森，常州大学史良法学院教授，法学博士。

　　 壹

　　 夏：马教授，您好！非常高兴您能接受我们的采访。在法学界尤其是行政法学界，您是法治中国研究的重要领路人，一直孜孜不倦地致力于以学术的方式践行法治中国的理想。1994年，您撰写的《建议制定行政许可法》一文在《中国法学》登载，该文受到全国人大常委会法工委的重视，并促使您成为行政许可法立法小组中成员，直接参与到《行政许可法》的起草工作中。可不可以说，对于“法治政府”的研究是您多年的研究志趣呢？

　　 马：法治政府建设作为全面依法治国的主体工程，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。进入新发展阶段，如何绘就法治政府建设新蓝图？法治政府建设有哪些新变化和新任务？未来将从哪些方面重点发力？这些问题都亟待探讨。

　　 我长期关注“法治政府”和“行政法治”，与我求学时的志趣有关。早在上世纪八十年代，我在北京大学法律系读本科时就对行政法学产生了浓厚兴趣，攻读行政法学研究生后，我对国家赔偿制度、行政许可制度、行政处罚制度以及行政强制制度等先后进行过专门的具体研究。但与其说“法治政府”是我的研究志趣所在，不如说“法治政府”从学术概念发展成政策要求，进而成为法治实践的核心内容，这一过程顺应了时代的要求，成为法治中国建设的必然选择。而作为学者，不断关注法治实践并推动理论发展，是时代赋予的机遇，也是个人的责任所在。本人能够以亲历者、研究者的身份参与其中，对行政法治等问题进行了一些思考，不能不说是个人从事学术研究的幸运。

　　 貮

　　 夏：当今世界，的确正如马教授在多篇论文里反复强调的那样：法治是一种国家治理、社会管理、维护老百姓合法权益的方式；法治多一点，人治就少一点，什么东西能把权力关进笼子里，只有法治；在中国建设法治国家的过程中，最重要的一个经验就是强调法治的权威、尊严和统一。就本次采访的主题“法治政府建设研究”而言，能不能请马教授介绍一下，当代中国法治政府建设的一般历程呢？

　　 马：在我国，建设法治政府是规范和约束行政权力、尊重和保障人权、维护社会公平正义、实现国家长治久安的重要举措，其发展始终顺应时代的呼唤和现实的需求，自改革开放以来一直持续进行并取得了丰硕成果。

　　 首先，当代中国法治政府建设与依法行政是密切相关的。一方面，行政机关严格依法行政是建设“法治政府”的必然要求和基本条件，法治政府建设的核心就是要推进政府依法行政。另一方面，“法治政府”是行政机关依法行政的目标，是行政法治的制度追求。

　　 从历史的角度观察，1978年召开的党的十一届三中全会，在引领我国开始走向改革开放和现代化建设的伟大征程的同时，开启了我国法制建设的新纪元，法治政府建设从无到有、由弱到强，不断推进。

　　 对于“依法行政”概念的提出，最早可以追溯到上个世纪九十年代。1997年党的十五大报告提出了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，并于1999年被写入《宪法》。1999年国务院随即便发布了《关于全面推进依法行政的决定》，督促政府系统推进、落实依法治国基本方略。

　　 2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，首次提出用十年左右的时间基本建成法治政府的目标，“法治政府”概念也正式被提出。2008年和2010年国务院先后通过《关于加强市县政府依法行政的决定》和《关于加强法治政府建设的意见》部署了全面推进依法行政，进一步加强法治政府建设的各项任务。随后，我国法治政府建设取得了显著成绩，积累了大量的实践成果和理论成果。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的战略全局，着眼于实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，提出了为什么要建设法治政府、建设什么样的法治政府、怎样建设法治政府等一系列重大的理论、观点，形成了中国特色社会主义法治政府理论。

　　 2012年，党的十八大明确提出到2020年基本建成法治政府，规划了法治政府建设的时间表和路线图。习近平总书记强调：“各级国家行政机关、审判机关、检察机关要坚持依法行政、公正司法，加快推进法治政府建设，不断提高司法公信力。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”2014年，党的十八届四中全会提出了法治政府的基本要求，即“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”2015年底，中共中央、国务院发布《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》，明确了法治政府建设的各项新要求。党的十九大强调“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”。去年中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，将“加快形成职责明确、依法行政的政府治理体系”作为主线，从职权法定、行政决策、科技保障等八个方面突出体系建设，注重法治政府的全面推进和依法行政能力的整体提升。

　　 四十多年来，我国整个社会始终处于深刻转型和快速发展之中，经济上实现了从计划经济向社会主义市场经济的转型，政治上实现了从权力政府、管制政府向服务型政府、法治政府的转型。法治政府建设的历程表明，依法行政的观念深入人心，法治政府理论逐步深化，政府依法行政的能力和水平不断提高，监督行政日趋完备。今年党的二十大即将召开，我们来到了新的历史节点，新发展阶段需要贯彻新发展理念、构建新发展格局，继续推进法治政府建设向纵深发展。

　　 叁

　　 夏：我国作为一个有着悠久文明传统、文化传承和经济实力不断增强的国家，目前正全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，那么当代中国的法治政府建设有哪些中国特色呢？

　　 马：中国的法治政府建设在实质和内核上与西方国家有着本质的区别。在相对较短的时间内，我国法治政府建设已实现历史性跨越，依法行政的理念成为共识、行政法律体系初步形成、法律实施得到不断深化、政务公开实现全面推进、社会争议能够有效化解，从过去行政法几近空白发展到体系相对完整、结构较为合理的行政法治体系，形成了比较完备的依法行政理念、体系和机制，这与我们的法治政府建设所具有的鲜明的中国特色与制度优势密不可分，简单来讲，主要包括以下几个方面：

　　 一、党的领导是法治政府建设最重要的政治基础。坚持党的领导与法治的统一，既强调社会主义法治必须坚持党的领导，又强调党的领导必须依靠社会主义法治。二、以人民为中心的发展思想是法治政府建设的价值追求。我国的法治政府建设始终把人民生活幸福作为“国之大者”，强调法治政府建设必须反映人民利益、体现人民意愿、维护人民权益、保障人民福祉。三、突出对公权力的制约规范。既强调控制公权力，把公权力关进制度的笼子里，又能充分发挥公权力在国家治理和社会管理中的作用。四、强调正确处理形式法治和实质法治的关系，既强调形式法治，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，也重视实质法治，追求良法善治，实质性化解纠纷矛盾。

　　 肆

　　 夏：法治政府有共识性的特征，比如法治政府是权责法定的政府、透明廉洁的政府、诚信负责的政府、便民高效的服务型政府等等，请您具体谈一下如何理解法治政府的这些特征？

　　 马：法治政府建设在形式上具有一些基本要求，那就是职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意。也可以把法治政府概括为是权责法定的政府、透明廉洁的政府、诚信负责的政府、高效便民的政府等。

　　 具体来说，权责法定的政府指的是在机构、职能、权限、责任、程序和行为方式等方面都受到法律明确规定和约束，这是法治政府的第一要求。“权自法出、职权法定、法不授权不可为，法定职责必须为”等都是法治政府的基本要求。如果说权责法定的法治政府解决的是政府能做什么和不能做什么的问题，那么，有为政府所关注的就是政府如何做好什么的问题。“法不授权不可为，法定职责必须为”就是对有为政府涵义的高度概括。政府不仅不能越权和滥用权力侵害公民的权利和自由，而且还要积极履行法定职责以保护公民权利和增进公民的利益，不得失职渎职。

　　 透明廉洁的政府或者说一般所称的“阳光政府”，提出的要求是通过有效监督，实现政府权力运行的公开透明，亦即“阳光是最好的防腐剂。权力只有公开运行，才能防止被滥用。”只有将公权力活动的各领域、各阶段公之于众，随时接受各方面监督，才能避免暗箱操作，防止权力滥用，这是法治政府建设的根本要求。行政机关是国家权力机关的执行机关，应依照宪法、法律的规定行使行政权，公民有权知道政府的立法、决策和讨论情况，有权了解行政机关及其工作人员执行法律法规的情况。在网络化、信息化背景下，政府信息公开的范围与程度成为衡量法治政府建设的重要指标。除法律规定不予公开的以外，政府信息应当一律公开。现代透明政府要求政府信息公开的便捷性、及时性和有效性，不得迟延公开信息，不得设置不合理的依申请公开条件，不得以非法理由拒绝公开信息。相对人合法权益因政府信息公开行为受到损害的，可以依法获得公正的法律救济。

　　 法治政府的基本特征之一就是守法诚信。守法是政府履职的前提，如果连法律都不能遵从，那么政府就不可能是法治政府。守法意味着政府的行为必须获得法律的授权，政府必须在法定职权范围内行使权力、履行职责。任何缺乏足够证据、没有法律法规依据、超出法定权限、违反法定程序的行为都是违法行为，必须予以纠正。对违法行为造成的损失，政府要承担法律责任。政府要讲诚信，不能出尔反尔、反复无常。不能以政策调整、政府换届、领导变动为由，随意改变、收回已经生效的行政行为，否则就会损害相对人的利益，最终损害政府公信力。政府要做到守法诚信，做出的政策、实施的行为要有可预见性、长期性和稳定性，对相对人所产生的信赖利益予以合法保护。

高效便民人民满意的服务型政府是指，法治政府不仅要求行政机关依法行使权力，也强调要依法提供公共服务和社会服务，实现秩序行政与给付行政的统一、管制行政与服务行政的结合。服务是政府的本质要求，效率是行政权的生命。给付行政和服务行政都强调效能和便民。行政机关从事行政活动时必须坚持高效便民，(点击此处阅读下一页)